Какъв ни е проблема с Конституцията

(Из "ДНК на прехода", София, изд. Black-Flamingo )

Този текст написах в рамките на една затворена дискусия между приятели и съмишленици по онази част от програмата на Реформаторския блок, която се отнася до конституционната реформа в съдебната власт.

Приятели,

Преди да навляза по същество в темата, ще направя ед-на предварителна и според мен твърде важна бележка. Много често срещаме трудности при отговора на въпроса какъв ни е проблемa с конституцията. По една проста причина. И тя е, че ако наложим популярните определения за това дали едно об¬щество е демократично и дали Основният закон установява об¬щовалидните практики (например свободни и честни избо¬ри, свобода на сдружаването, свобода на словото, инклузив¬ност, т.е. право на пълнолетните граждани да избират и да бъ¬дат избирани, защита на личността (habeas corpus), избирае¬мост на основните държавни длъжности, защита на частната собственост, независимо правосъдие и пр.), на пръв поглед не¬щата изглеждат прилично. С други думи, фасадата – поня-тие, което напоследък все по-често спрягаме, нищо, че не е без¬упречна – е налице. Затова по този въпрос често пъти има разделение между хората. Има го и между нашите привърженици. Не са малко те-зи от тях, които смятат, че сам по себе си Основният закон не е толкова лош и че ако има проблеми, те са заради недостиг на демократичен опит още по времето на неговото обсъждане и приемане. Битува също така и мнението, че някои постановки в него са остарели. Макар че българската конституция е на съв¬сем крехка възраст, като се има предвид дългият живот на подобен вид договаряне в обществата.

Проблемът на проблемите

Ако трябва да определим най-големия проблем на кон¬ституцията, то ние и без друго си го знаем – разделението на властите. Т.е. неприложеното фундаментално правило на де¬мо¬к¬рацията. Вярно е, че звучи абстрактно за избирателите, но най-вероятно има начин да се обясни на човешки език. Напри¬мер с това, че реалното разделение на властите заменя без¬за¬щитността на гражданина пред властта с възможността той да потърси и открие справедливост пред една институция срещу друга, която му е навредила. Благодарение на постоянния кон¬фликт (в добрия смисъл на думата) между тях и взаимното въз¬пиране. Той – този гражданин, не е малък, а с 25 години опит. Този гражданин, притежавайки здрав разум, прекрасно разбира какво значи да обядват дълго депутат, магистрат и ми¬нистър. Накратко: никаква форма на контрол, никакво засилване на пряката демокрация или каквото да е още там могат да за¬менят липсата на разделение на властите. Тъкмо от този фундаментален дефект следва също така фундаменталното преобръщане на смисъла на демокрацията – наместо държавата да е подотчетна на обществото, ставаме свидетели на обратното. Този проблем може да бъде видян в конкретиката му, ако минем през кратък анализ на трите влас¬ти, който да ни даде отговор на следните два въпроса: 1) Доколко и в каква степен всяка от тях притежава в пъл¬на степен нейните присъщи и общопризнати компетенции, за да може да бъде упражнявана от носителите си? 2) Какви са последиците от едно или друго състояние на нещата, видени през призмата на отношението „общество – институции“? Четири фактора, които превръщат българския парла-мент в придатък на изпълнителната власт. Особената роля на бъл¬гарския президент. Първото, което ще подчертая е, че Конституцията дава дос¬татъчно доказателства, че законодателната власт е пред-пос¬та¬ве¬на пред другите две власти. И това не бива да ни учуд¬ва, тъй като Народното събрание винаги е било любимият ор¬ган на властта за бившите и настоящите комунисти. („Вся власть Советам!“). Безспорно парламентът е средоточие на властта и еманация на народната воля. Но неговата пред¬пос¬та¬веност е само привидна, тъй като знаем добре, че веднага след изборите властта от него много бързо оттича в посока на изпълнителната власт, респективно – в партийните централи. Причината за това се корени не толкова в начина, по който е организирана легислатурата, а преди всичко в нейните отно¬ше¬ния (по правило реципрочни) с другите власти. Когато става дума за разделение на властите и за способността на Народ¬но¬то събрание да възпира изпълнителната власт, трябва да има¬ме предвид едно важно обстоятелство – българския пар¬ла¬мент е еднокамарен. Няма да се впускам в разсъждения за значението на този факт. Само ще отбележа, че този факт пре¬допределя консолидацията на едно трайно и безапелационно мнозинство в него. А това е много важно за по-нататъшния ни анализ. Другото обстоятелство, което трябва да имаме предвид е, че по ред причини уредбата на Народното събрание винаги е на страната на формираното управляващо мнозинство. Кое-то и да е то. В това едва ли някой от нас се съмнява. Третото обстоятелство е, че липсата на така наречените ор¬ганични (конституционни) закони, които обикновено се гла¬суват с някакъв вид квалифицирано мнозинство, а понякога и със завишен кворум, допринася в значителна степен за дикта¬та на мнозинството над опозицията. Освен това, отсъствието на подобен вид закони впоследствие му развързва ръцете да приема или променя нормативни актове, които са част от „но¬сещата конструкция“ на демократичните механизми. Пример¬но закони, които уреждат основни човешки права и свободи (Законът за събранията, митингите и манифестациите, Законът за политическите партии и пр.). Фрапантен пример за това е Из-борният кодекс. Факт, че у нас този най-важен за полити¬чес-ка¬та система закон се гласува точно както Закона за виното или Закона за пчеларството – при обикновен кворум и с обик-новено мнозинство. Примерите за това как мнозинството пре¬кроява и променя този закон са пред очите ни. На четвърто място си струва да отбележим и възприе¬та-та у нас пропорционална избирателна система, която в голяма степен възпроизвежда партийно назначаемо политическо пред¬ставителство и определено е важен фактор за ясно изразения диктат на мнозинството в българските парламенти. Ако сумираме всичко казано по-горе, имаме в някаква степен отговора защо мнозинството бързо се консолидира око¬ло идеята за управление на всяка цена, а властта оттича към правителството (съответно в централите на управляващи¬те политически партии) и парламентът се превръща в негов придатък. Неслучайно хората се шегуват, че сме премиерска република.

Къде (в системата на властта) e президентът?

Нека сега се спрем на проблема от гледна точка на из-пълнителната власт. И тук дисбалансите са налице. Струва си да изтъкна предварително една особеност. И тя е, че неслу-чай¬но при изработването на Конституцията мнозинството във ВНС си позволи една на пръв поглед чудата волност и изведе пре¬зидентската институция извън раздела „изпълнителна власт“. Най-вероятно българският президент е един от малцината в Европа, който „виси“ и не можем да кажем що за власт е той. Даже вицепрезидентът Маргарита Попова много категорично заяви, че президентът не е изпълнителна власт, но беше мак¬си¬мално затруднена да отговори на въпроса – ако не е изпъл¬нителна, тогава каква е? След като сме отчели този факт, може да продължим да изследваме отношението изпълнителна – законодателна власт. В този случай изходен пункт за разсъжденията ни може да бъ¬де обстоятелството, че у нас битува мнението, че е нормално държавният глава да бъде изключен от отношенията парла¬мент – правителство. Не за друго, а защото приемаме непра¬вилно, че след като правителството е отговорно пред Народ¬ното събрание, президентът няма работа в тези отношения. (Ка¬то изключим, разбира се, ролята след парламентарните избори или по време на парламентарни кризи и съответно – смяна на кабинети.) Ако погледнем обаче към уредбата в повечето източно¬европейски страни (без полупрезидентската република, каква¬то е Полша), ще видим, че там подходът е друг. Президентът, бидейки другата част от изпълнителната власт, е много акти¬вен фактор в нейните взаимоотношения с парламента. Приме¬рите бихме могли да видим и в конституциите на Чехия, на Сло¬вакия, на Унгария, на Румъния, на Словения, на Хърватска, на Латвия и т.н. (някои имат двукамарен парламент – Чехия, други са с еднокамарен – Унгария). Така например според кон¬ституцията на Чехия президентът има инициативата по със¬та¬вянето на правителството, назначава министър-предсе¬дате¬ля и по предложение на последния – останалите членове на кабинета. Той има и правомощието да приема оставката на ка¬бинета и да освобождава отделни негови членове. В едно-месечен срок назначеното от президента правителство е длъж¬но да се представи на парламента, за да получи (или пък да не получи) доверието на народните представители. Близки са практиките в това отношение и в останалите източноевро¬пейски страни. Както виждате, в повечето случаи президентът (другият клон на изпълнителната власт) има отчетливи възможности за контрол върху кабинета. Заедно с това той е участник в тън¬ката игра в този триъгълник – президент – правителство – пар¬ламент. Той има завидни възможности да балансира и на прак¬тика в определена ситуация би могъл да поддържа каби-нета срещу парламента, а в друга – да вземе страната на пар-ламента, за да респектира правителството. В някои от указани¬те по-горе държави президентът има право да разпуска пар¬ламента при определени обстоятелства. Например, ако е на¬лице хипотезата, че Палатата на представителите в Чехия в продължение на три месеца е неспособна да взема решения, макар сесията да не е прекъсната. (Аналогията с нашия проб¬лем с кворума и парализата на предходния парламент е оче¬видна.) Изводът, който може да направим от разгледаното до тук е, че у нас този здравословен баланс в лицето на държав¬ния глава липсва. Изключването на президента от играта на практика опростява отношението изпълнителна – законода¬тел¬на власт и го превръща в еднопосочно. Сега вече може да направим рекапитулацията дотук. В първата точка стигнахме до извода, че парламентът няма дос-татъчно възможности да възпира изпълнителната власт и е по-скоро в единственото възможно положение – на всяка цена и при всички обстоятелства да крепи парламентарното мнозин¬ство и правителството, оставяйки го, разбира се, в забележи¬телен комфорт. В следващата точка видяхме, че на държавния глава е от¬казана изначално ролята, която имат повечето негови коле¬ги в Европа, вследствие на което дисбалансът между изпълни¬тел¬ната и законодателната власти се задълбочава до немай-къде.

Чия е съдебната власт? Къде е пробойната и защо са объркани нейните отношения с другите две власти?

Как изглеждат нещата вътре в съдебната власт, както и нейното взаимодействие с други две власти? На първо място ще отбележа, че идеята за особената конституционна уредба на съдебната власт не идва от Великото народното събрание, а го предхожда с няколко години. Има достатъчно докумен-тал¬ни свидетелства и в архивите на ЦК на БКП, и дори в архива на Конституционната комисия във ВНС, че след областната реформа, другата голяма реформа, която са умували в Пар¬тията, е била съдебната реформа. Идеята е била наречена „обе¬динена съдебна система“, заради намерението да бъдат събрани под един покрив и съдии, и прокурори. Просто не е стигнало времето, за да бъде осъществена. Приносът на ВНС е нейното „обогатяване“ с въвеждането в системата и на след¬ствието. Ключовият проблем в съдебната система е, че тя изна-чално не разполага с присъщите ѝ компетенции и необхо¬ди-мата пълнота, за да може да си върши работата. Това със¬то-яние на нещата намира израз във факта, че българският осно-вен закон е един от малкото в Европа и по света, в който липс¬ва определението за това кому принадлежи съдебната власт. В повечето европейски конституции в една или друга разно¬видност съществува простичкото: „съдебната власт принад¬ле¬жи на съдиите и на съдилищата“. Липсата на пълноправен и единствен носител на съдеб-на¬та власт днес е очевадна. И затова наличието на прокура¬ту-рата вътре в съдебната власт (при това тъкмо в този вид) е голям проблем. Поради особеностите ѝ (единна и центра¬ли-зирана), нейната относителна тежест вътре в системата е мно¬го висока. Естеството на работа на прокуратурата по дефи¬ниция я прави отворена към обществото, към институциите, към партиите и въобще към целия наш кипящ и преливащ политически живот. В допълнение и пак по дефиниция, про¬куратурата работи в тясно взаимодействие с МВР, със спе¬ци¬алните служби и други структури на изпълнителната власт. Всичко това я прави голямата пробойна, през която навлиза политическото влияние в съдебната система. И развалата вече е неизбежна, а и както виждаме – повсеместна. Съществува още един фактор, който допълнително ус-лож¬нява нещата. И това е крехката връзка между президента или, хайде – нека си го кажем, както е в действителност – меж¬ду една част от изпълнителната власт, от една страна, и съ¬дебната – от друга. За да стане ясно за какво става дума, ще дам пример и ще посоча конкретно източноевропейските стра¬ни, в които държавният глава назначава с указ всеки редови съдия – Полша, Чехия, Унгария, Румъния, Словакия, Словения. Разбира се, тези назначения той извършва след предложение, направено от съответния висш колегиален орган, обикновено разновидност на нашия Висш съдебен съвет. (Има и други практики – в Латвия например съдиите се избират от Сейма, горната камара на парламента, а в Словения – от Държавното събрание (парламента).)

Три определящи дефекта

1) Съдебната власт е единствена измежду трите, в която няма ясен и публично назован носител на властта – факт, кой¬то поражда постоянно размиване на отговорностите; 2) Начинът, по който е организирана и въведена прокуратурата, я превръща в широко отворен портал за проникване на политическо влияние и съответно – за ограничаване на не¬за¬висимостта на правосъдието; 3) Отсъствието на „бушон“ в системата, какъвто е прези¬дентът, който назначава редовите съдии (а също така и някои от висшите магистрати), засилва хаоса и безотговорността в системата. И заедно с това периодично я тласка в две основни крайности – еманципиране до степен на излизане извън кон¬трол (примерът с бившия главен прокурор Никола Филчев) или пък сътрудничество до степен на подчиненост (управле¬нието на Тройната коалиция, а в някаква степен и на ГЕРБ). По принцип ролята на „бушон“-а обикновено се проявява при действието на две европейски практики (т.е. непринад¬ле¬жа¬щи към практиките в англосаксонските страни): – трайна и отчетлива намеса на президента, посредст-вом назначенията на съдиите, често пъти допълнена и със стъп¬ка на другия клон на изпълнителната власт – назначения, извършвани от правителството; правомощията по отношение на бюджета на системата и нейната организация и структура; – Поемането на тази роля от законодателния орган чрез избора на съдиите, плюс квотното участие в органите за управ¬ление на съдебната система.

Какви са изводите 

Ако сумираме всичко казано до тук, може да направим следните главни изводи: 1. За разделение на властите не може да говорим (освен формално декларираното). Преди да се раздели властта, тя тряб¬ва да се предостави в пълния и присъщ обем, характерен за всяка една от трите власти. Такова нещо очевидно не се е случило и никой не е имал намерение да ни ощастливи в това отношение. Вследствие на опортюнистичен подход са въведе¬ни тежки дисбаланси, които отварят възможности за широко¬мащабно и подмолно навлизане в чужда територия и практи¬ку¬ване на не/легална власт. Ще рече – задкулисие. В неговия център са управляващите кръгове в неизбежна симбиоза с онези, които наричаме олигарси. 2. Вследствие на горните причини са затворени подстъ-пите за гражданите към институциите. Тук е мястото да отбе-ле¬жа, че често пъти разбираме гражданския контрол твърде директно и едностранчиво. Т.е. пропускаме гражданското пред¬ставителство във властта. Защото какво друго, ако не интересите на обществото, защитава например един проку-рор? Какво друго, ако не контрол от името на гражданите е контролът, който съответната парламентарна комисия упраж¬нява върху МВР и специалните служби? 3. Също така ще повторя едно вече изказано по-горе съж¬дение за разделението на властите и отношението об-щест¬во – институции. Този път ще го подкрепя с цитат: „Прок-ламирането на права в една конституция може да се окаже празен шум, ако институциите не са построени така, че да га-ран¬тират реално разделение на властите, т.е. разумно ниво на конфликт между институциите, което позволява на граждани¬на никога да не остане без опората на някоя от тях.“ (Филип Димитров, „Политическото представителство след комуниз¬ма“, София, 2010 г., изд. „Сиела“) . В заключение Без да твърдя, че анализът е изчерпателен, без да отри-чам, че е необходима обхватна експертиза върху описаните проблеми, които несъмнено съществуват, мисля, че обмисля¬нето на горните въпроси би ни облекчило в преценката дали е необходима нова конституция, или пък сегашната търпи ъп¬грейд и подобрение. От това решение зависи какви ще бъдат последиците от реформата и каква ще бъде цената, която ще трябва да плати обществото за това, че си позволихме лукса да не мислим сериозно по тези проблеми през годините на прехода. От гледна точка на преценката има значение също така как ще определим проблема. Дали ще го отдадем на липсата на демократичен опит сред мнозинството във Великото на-родно събрание, както и сред по-сетнешните състави на пар-ла¬ментите (промените в средата на миналото десетилетие), или пък ще приемем, че чак такава серия от случайности не е възможна. Едно е да оправяш къщичката, когато нейните основи са умишлено сгрешени, съвсем друго – да ремонтираш такава, която макар и градена по правилата, не е удобна за живеене. Разбира се, от гледна точка на резултата това няма значение. Защото и в двата случая вместо в стопанин тя превръща онзи, когото наричаме суверен, в най-обикновен досаден кварти-рант