Какъв ни е проблема с Конституцията

Този текст написах в рамките на една затворена дискусия между приятели по онази част от програмата на Реформаторския блок, която се отнася до констиуционната реформа в съдебната власт. Процесът на обсъждане приключи и предстои програмата да бъде оповестена. Ето защо вече не виждам причина да не споделя текста тук, в блога.

Приятели,

Преди да навляза по същество в темата ще направя една предварителна и според мене твърде важна бележка. Много често срещаме трудности при отговора на въпроса какъв ни е проблема с Конституцията. По една проста причина. И тя е, че ако наложим популярните определения за това дали едно общество е демократично и дали Основният закон установява общовалидните практики, като (например -- свободни и честни избори, свобода на сдружаването, свобода на словото, инклузивност, т.е. право на пълнолетните граждани да избират и да бъдат избирани, защита на личността (habeas corpus), избираемост на основните държавни длъжности, защита на частната собственост, независимо правосъдие и пр.), на пръв поглед нещата изглеждат прилично. С други думи, фасадата, понятие, което напоследък все по-често спрягаме, ако и да не е безупречна, е налице. Затова по този въпрос често пъти има разделение между хората. Има го и между нашите привърженици. Не са малко тези от тях, които смятат, че сам по себе си Основния закон не е толкова лош и, че ако има проблеми те са, заради недостиг на демократичен опит още по времето на неговото обсъждане и приемане. Битува също така и мнението, че някои постановки в него са остарели. Макар че българската Конституция е на съвсем крехка възраст като се има предвид дългия живот на подобен вид договаряне в обществата.

Проблемът на проблемите

Ако трябва да определим най-големия проблем на Конституцията, то ние и без друго си го знаем – разделението на властите. Т.е. неприложеното фундаментално правило на демокрацията. Вярно е, че звучи абстрактно за избирателите, но най-вероятно има начин да се обясни на човешки език. Например с това, че реалното разделение на властите, заменя беззащитността на гражданина пред властта с възможност той да потърси и открие защита пред една институция срещу друга. Благодарение на постоянния конфликт (в добрия смисъл на думата) между тях и взаимното възпиране. Той, този гражданин не е малък, а с 25- години опит зад гърба си и най-вероятно с интуиция и здрав разум прекрасно разбира какво значи да обядват дълго депутат, магистрат и министър. С една дума: никаква форма на контрол, никакво засилване на пряката демокрация или каквото да е още там, могат да заменят липсата на разделение на властите. Тъкмо от този фундаментален дефект следва също така фундаменталното преобръщане на смисъла на демокрацията – наместо държавата да е подотчетна на общество, ставаме свидетели на обратното. Този проблем може да бъде видян в конкретиката му, ако минем през кратък анализ на трите власти, които да ни даде отговор на следните два въпроса: 1) Доколко и в каква степен всяка от тях съдържа притежава в пълна степен нейните присъщи и общопризнати компетенции, за да може да бъде упражнявана 2) Какви са последиците от едно или друго състояние на нещата, видяни през призмата на отношението „общество – институции“.

Четири фактора, които превръшат българският парламент в придатък на изпълнителната власт. Особената роля на българския президент

Първото, което ще подчертая е, че Конституцията дава достатъчно доказателства, че законодателната власт е предпоставена пред други две власти. И това не бива да ни учудва, тъй като Народното събрание винаги е било любимият орган на властта за бившите и настоящите комунисти. (Вся власт советом). Безспорно парламентът е средоточие на властта и еманация на народната воля. Но неговата предпоставеност е само привидна, тъй като знаем добре, че веднага след изборите властта от него много бързо оттича в посока на изпълнителната власт, респективно партийните централи. Причина за това не само в начина, по който е организирана легислатурата, а преди всичко в нейните отношения (реципрочни) с другите власти. Когато става дума разделение на властите и за способността на на Народното събрание да възпира изпълнителната власт, трябва да имаме предвид едно важно обстоятелство – българският парламент е еднокамарен. Няма да се впускам в разсъждения за значението на този факт. Само ще отбележа, че този факт предопределя консолидацията на едно трайно и безапелационно мнозинство в него. А това е много важно за по-нататъшния ни анализ. Другото обстоятелство, което трябва да имаме предвид, че по ред причини уредбата на Народното събрание винаги е на страната на формираното управляващо мнозинство. Което и да е то. В това едва ли някой се от нас се съмнява. Третото обстоятелство е, че липсата на така наречените органични (конституционни) закони, които обикновено се гласуват с някакъв вид квалифицирано мнозинство, а понякога и със завишен кворум, допринася в значителна степен за диктата на мнозинството над опозицията. Освен тази липса впоследствие му развързва ръцете да приема или променя нормативни актове, които са така да се каже част от „носещата конструкция“ на демократичните механизми. Примерно закони, които уреждат основни човешки права и свободи (Законът за събранията, митингите и манифестациите, Законът за политическите партии и пр.) Фрапантен пример за това е Изборния кодекс. Факт, че у нас този най-важен за политическата система закон се гласува точно както Законът за виното или закона за пчеларството – при обикновен кворум и с обикновено мнозинство. Примерите за това как мнозинството прекроява и променя този закон са пред очите ни. На четвърто място си струва да отбележим и възприетата у нас пропорционална избирателна система, която в голяма част възпроизвежда партийно назначаемо политическо представителство и определено е важен фактор за ясно изразения диктат на мнозинството в българските парламенти. Ако сумираме всичко казано по-горе, имаме в някаква степен отговора защо мнозинството бързо се консолидира около идеята за управление на всяка цена, властта оттича към правителството (съответно в централите на управляващите политически парти) и парламентът се превръща в негов придатък. Не случайно хората се шегуват, че сме премиерска република.

Къде е (в системата на властта) e президентът ?

Нека сега се спрем на проблема от гледна точка на изпълнителната власт. И тук дисбалансите са налице. Струва си да изтъкна предварително една особеност. И тя е, че не случайно при изработването на Конституцията мнозинството във ВНС си позволи една на пръв поглед чудата волност и изведе президентската институция извън раздела „изпълнителна власт“. Най-вероятно българският президент е един от малкото в Европа, който така да се каже виси и не можем да го определим що за власт. Даже преди месец някъде Маргарита Попова много категорично заяви, че президентът не е изпълнителна власт, но не успя да все пак да каже каква е тогава. След като сме отчели този факт, можем да продължи да изследваме отношението изпълнителна-законодателна власт. В този случай, изходен пункт за разсъжденията ни може да бъде обстоятелството, че у нас битува мнението е, че е нормално държавният глава да бъде изключен от отношенията парламент – правителство. Не за друго, а защото приемаме неправилно, че след като правителството е отговорно пред Народното събрание, президентът няма работа в тези отношения. (Като изключим, разбира се, ролята след парламентарните избори или по време на парламентарни кризи и съответно смяна на кабинети. ) Ако обаче погледнем към уредбата в повечето източноевропейски страни (без полупрезидентската република, каквато е Полша), ще видим, че там подходът е друг. Президентът, бидейки в рамките на изпълнителната власт е много активен фактор във взаимоотношенията изпълнителна власт – парламент. Примерите бихме могли да видим в конституциите на Чехия, на Словакия, на Унгария, на Румъния, на Словения , на Хърватска, на Латвия и.т.н. (някои имат двукамарен парламент – Чехия, други са с еднокамарен – Унгария, напр.). Така например, според Конституцията на Чехия, президентът има инициативата по съставянето на правителството, назначава министър-председателя и по предложение на последния – останалите членове на кабинет. Той има също така правомощието да приема оставката на кабинета и да освобождава отделни негови членове. В едномесечен срок, назначеното от президентът правителство е длъжно да се представи на парламента, за да получи (или пък да не получи) доверието на народните представители. Близки са практиките в това отношение и в останалите източноевропейски страни. Както виждате в повечето случаи, президентът (другия клон на изпълнителната власт) има отчетливи възможности за контрол върху кабинета. Заедно с това той е участник в тънката игра в този триъгълник – президент-правителство – парламент. Той има завидни възможности да балансира и на практика в определена ситуация би могъл да поддържа кабинета срещу парламента, а в друга да вземе страната на парламента, за да респектира правителството. В някои от указаните по-горе държави президентът има право да разпуска парламента при определени обстоятелства. Например, ако Палатата на представителите в Чехия в продължение на три месеца е неспособна да взема решения, макар сесията да не е прекъсната. (Аналогията с нашия случай с нашия случай с проблема с кворума и парализата на предходния парламент, е очевидна). Изводът, който можем да направим от разгледаното до тук, че у нас този здравословен баланс в лицето на държавния глава, липсва. Изключването на президента от играта, на практика опростява отношението изпълнителна – законодателна власт и го превръща в еднопосочно. Сега вече можем да направим рекапитулацията до тук. В първата точка направихме извода, че парламентът няма достатъчно възможности да възпира изпълнителната власт и е по скоро е в единственото възможно положение – на всяка цена и при всички обстоятелства да крепи парламентарното мнозинство и съответно правителството. Оставяйки го, разбира се в забележителен комфорт. В следващата точка видяхме, че на държавния глава е отказана изначално ролята, която имат повечето негови колеги в Европа, вследствие на което дисбаланса между изпълнителната и законодателната власт се задълбочава до немай къде.

Чия е съдебната власт ? Къде е пробойната и защо са объркани нейните отношения с другите две власти

Как изглеждат нещата вътре в съдебната власт, а така също и по отношение на нейното взаимодействие с други две власти. На първо място ще отбележа, че идеята за особената конституционна уредба на съдебната власт не идва от Великото народното събрание, а го предхожда с няколко години. Има достатъчно документални свидетелства и в архивите на ЦК на БКП и дори в архива на Конституционната комисия във ВНС, че след областната реформа, другата голяма реформа, която са умували в Партията е била съдебната реформа. Идеята е била наречена „обединена съдебна система“, заради намерението да бъдат събрани под един покрив и съдии, и прокурори. Просто не е стигнало времето, за да бъде осъществена. Приносът е на ВНС е нейното „обогатяване“ с въвеждането в системата и на следствието.
Ключовият проблем в съдебната система е, че тя изначално не разполага с присъщите и компетенции, при това необходимата пълнота, за да може да си върши работата. Това състояние на нещата намира израз във факта, че българския основен закон е един от малкото в Европа и по света, в който липсва определението за това кому принадлежи съдебната власт. В повечето европейски конституции в една или разновидност съществува простичкото: „съдебната власт принадлежи на съдиите и на съдилищата“.
Липсата на пълноправен и единствен носител на съдебната власт днес е очевадна. И естествено наличието на прокуратурата вътре в съдебната власт (при това тъкмо в този вид) е голям проблем. Поради нейните особености (единна и централизирана) нейната относителна тежест вътре в системата е много висока. Естеството на работа на прокуратурата по дефиниция я прави отворена към обществото, към институциите, към партиите и въобще към целия наш кипящ и преливащ политически живот. В допълнение и пак по дефиниция, прокуратурата работи в тясно взаимодействие с МВР, със специалните служби и други структури на изпълнителната власт. Всичко това я прави голямата пробойна, през която навлиза политическото влияние в съдебната система. И, както се казва развалата вече е неизбежна, а и както виждаме – повсеместна.
Съществува още един фактор, който допълнително усложнява нещата. И това е крехката връзка между президента или хайде нека си го кажем, както е в действителност – между една част от изпълнителната власт от една страна и съдебната – от друга. За да стане ясно за какво става дума, ще дам отново пример. И още седя ще изредя наизуст и със сигурност източноевропейските страни, в които държавният глава назначава с указ всеки редови съдия – Полша, Чехия, Унгария, Румъния, Словакия, Словения. Разбира се тези назначения той извършва след предложение, направено от съответния висш колегиален орган, обикновено разновидност на нашия Висш съдебен съвет. (Има и други практики – в Латвия например съдиите се избират от Сейма, горната камара на парламента, а в Словения от Държавната събрание (парламента).
От изложеното по-горе можем да направим следните изводи:
1) Съдебната власт е единствена измежду трите, в която няма ясен и публично назован носител на властта, факт, който поражда постоянно размиване на отговорносттите;
2) Начинът, по който е организирана и въведена прокуратурата я превръща в широко отворен портал за проникване на политическо влияние и съответно за ограничаване на независимостта на правосъдието;
3) Отсъствието на „бушон“ в системата, какъвто е, например президентът, който назначава редовите съдии (а също така и някои от висшите магистрати), засилва хаосът и безотговорността в системата. И заедно с това периодично я тласка в две основни крайности – еманципиране до степен на излизане извън контрол (примерът с бившия гл. прокурор Никола Филчев) или пък сътрудничество до степен на подчиненост (управлението на Тройната коалиция, а в някаква степен и на ГЕРБ). .По принцип ролята на „бушон“-а, обикновено се проявява при действието на две европейски практики (т.е. не принадлежащи към практиките в англосаксонските страни ):
1) трайна и отчетлива намеса на президента, посредством назначенията на съдиите, често пъти допълнена и със стъпка на другия клон на изпълнителната власт – назначения, извършвани от правителството, правомощията по отношение на бюджета на системата и нейната организацията и структура;
2) Поемането на тази роля от законодателния орган чрез избора на съдиите, плюс квотното участие в органите за управление на съдебната система.

Какви са изводите

Ако сумираме всичко казано до тук, можем да направим следните главни изводи:
1. За разделение на властите не можем да говорим (освен формалното декларираното). Преди да се раздели властта, тя трябва да се предостави в пълния и присъщ обем, характерен за всяка една от трите власти. Такова нещо очевидно не се е случило и никой не е имал намерение да ни ощастливи в това отношение; 2- Вследствие на опортюнистичен подход са въведени тежки дисбаланси, които отварят възможности за широкомащабно и подмолно навлизане в чужда територия и практикуване на не/легална власт. Ще рече задкулисие. В неговия център естествено са управляващите кръгове в неизбежна симбиоза с онези, които наричаме олигарси;
3. Вследствие на горните причини са затворени подстъпите за гражданите към институциите. Тук е мястото да отбележа, че често пъти разбираме гражданския контрол твърде директно и едностранчиво. Т.е. пропускаме гражданското представителство във властта. Защото какво друго, ако не интересите на обществото защитава, например един прокурор ? Какво друго, ако не контрол от името на гражданите е контролът, който съответната парламентарна комисия упражнява върху МВР и специалните служби ?
4. Също така ще повторя едно вече изказано по-горе съждение за разделението на властите и отношението общество – институции. Този път ще го подкрепя с цитат: : „ Прокламирането на права в една Конституция може да се окаже празен шум, ако институциите не са построени така, че да гарантират реално разделение на властите, т.е. разумно ниво на конфликт между институциите, което позволява на гражданина никога да не остане без опората на някоя от тях.“ (Филип Димитров, „Политическото представителство след комунизма“, София, 2010 г., изд. „Сиела“) .

В заключение

Без да твърдя, че анализът е изчерпателен, без да отричам, че е необходима обхватна експертиза върху описаните проблеми, които несъмнено съществуват, мисля, че обмислянето на горните въпроси би ни облекчило в преценката дали е необходима нова Конституция, или пък сегашната търпи ъпгрейд и подобрение. От това решение зависи какви ще бъдат последиците от реформата и каква ще бъде цената, която ще трябва да плати обществото за това, че си позволихме лукса да не мислим сериозно по тези проблеми през годините на прехода.
От гледна точка на преценката има значение също така, как ще определим проблема. Дали ще го отдадем на липсата на демократичен опит сред мнозинството във ВНС, както и сред по-сетнешните състави на парламентите (промените в средата на миналото десетилетие) или пък ще приемем, че чак такава серия от случайности не е възможна. Едно е да оправяш къша с умишлено сгрешени основи, съвсем друго такава, която е градена по правилата, но пък не е удобна за живеене. Разбира се, от гледна точка на резултата, това няма значение. Защото и в двата случай, вместо в стопанин, тя превръща онзи, когото наричаме суверен, в най-обикновен досаден квартирант.