|
ДАНЪЧНО-ОСИГУРИТЕЛНА РЕФОРМА В
БЪЛГАРИЯ Изследване на възможностите за намаляване на преразпределението на доход през бюджета и реформиране на моделите на социално осигуряване в България
Доклад, изготвен по поръчка на Инициативния комитет “Достойна
България” Автори: Георги Ангелов Институт за пазарна икономика Лъчезар Богданов Industry Watch
Георги Стоев Industry Watch 20
Септември 2004 г. Съдържание: 1. Защо
е нужна реформа на публичните финанси в България: Макроикономическа
аргументация 3 2.
Намаление на преките данъци 11 3.
Реформа на пенсионната система 16 4.
Реформа на здравната система 24 5.
Управление на държавния дълг и държавните активи 31 6.
Финансиране на данъчно-осигурителната реформа 37 7.
Фискална децентрализация и бюджети на общините 42 8.
Ефекти от предлагана фискална реформа за икономиката като цяло и за
конкретни групи граждани 50
1. Защо е нужна реформа на публичните финанси в България: Макроикономическа аргументация
Въведение в терминологията и подхода на изследването
В публичния дебат за данъчното облагане в България няма консенсус кое точно се нарича “данъчна тежест” и респективно какво се влага във фразата “намаление на данъците”. Предлагаме понятията да бъдат уточнени още в самото начало на този доклад, за да бъдат избегнати недоразумения заради използване на различен език. В нашия анализ за състоянието на държавните финанси и за евентуалните ефекти от тяхната реформа използваме универсален икономически подход – т.е. прилагаме икономическата теория към избрания проблем без да променяме теоретичните положения според случая. Нашите аргументи са продукт на анализ, който се основава на теория, около която има широк консенсус в академичните среди по света (следователно избягваме аргументация на основата на противоречиви теоретични постулати).
Икономическият подход, който използваме, ни задължава да използваме термина “данъци” в по-широк смисъл от този, който влагат юристите или счетоводителите – последните биха се придържали само към дефинираните в закон задължения на гражданите към държавата, които в закона са наречени “данък”. В този доклад ние използваме следната дефиниция на “данък”: това е задължение за плащане на гражданите към някой държавен орган без да има насрещно задължение на държавата към гражданите. Така определение, “данъците” включват всички видове преки и непреки данъци, както и задължителните осигуровки в държавните фондове. Това е важно уточнение, защото е възможно да възникне политическа ситуация, в която се намаляват например преките данъци, но нарастват осигуровките – тогава очевидно ще има трябва да се мери промяната на цялото облагане, за да се получи икономически коректна оценка. Но в такава ситуация е възможно политическо обещания за намаление на данъците да се счита за формално изпълнено, а фактически да сме свидетели на увеличение на данъчната тежест. За да се предотврати подобен вид политическо поведение, още в предизборната борба е редно да се уточнят понятията.
Понятието “данъчна тежест” е ключово в разбирането на политическите позиции по отношение на публичните финанси и изобщо на присъствието на държавата в икономиката. Съдейки по традицията в обществения дебат в България, в това отношение няма никакво съгласие какво точно означава “данъчна тежест”. По принцип има някакъв консенсус, че данъчната тежест се мери като данъци, съотнесени спрямо текущ доход (а не спрямо имущество например). Въпросът е как точно да бъде измерена общата тежест н различни видове данъци, дължими от различни групи данъкоплатци? Възможно дефиниране на “данъчна тежест” на микро-икономическо ниво: това означава да съотнесем дължимите данъци (както са дефинирани по-горе) на едно лице спрямо неговият доход за един и същи период. Но неговите данъци променят неговото пазарно поведение (по-големият акциз например ще означава промяна на количествата и цените, които се продават от дадена стока), следователно на другите участници на пазара също поемат част от ефектите. Това въздействие се разпростира по веригата на добавена стойност и по мрежата на пазарни отношения, като в крайна сметка става невъзможно неговото точно проследяване и измерване.
Затова за оценката на общата данъчна тежест предлагаме макроикономическа дефиниция на “данъчна тежест”. Това означава, че съотнасяме сумата на всички постъпления от данъци в държавния бюджет към сумата на доходите, произведени в икономиката през същия период. След като определихме ясно какво са данъците, сега остава да дефинираме доход в икономиката, за да може да е ясно какво точно мерим с “данъчна тежест”. По принцип макроикономистите използват данните за брутния вътрешен продукт на официалната статистика, за да кажат колко е произведеният доход в икономиката през даден период. Затова смятаме, че би спестило недоразумения, ако в политическия дебат се използва този показател като дефиниция за доход. Все пак е възможна и по-различна дефиниция (но около нея няма широко съгласия, затова трябва да се използва внимателно в политическия дебат) – това брутният вътрешен продукт, намален с “добавената стойност” на публичните сектори като администрация, армия, държавно образования и държавно здравеопазване. Тъй като “добавената стойност” в тези сектори е най-малкото трудна за измерване цифрите на официалната статистика за произведения доход в публичните сектори би следвало да остане извън сумата на произведения доход в стриктен икономически смисъл.
Другият популярен подход за измерване на данъчната тежест в икономиката е чрез нелихвените разходи на консолидирания бюджет. Тъй като данъчното облагане следва политиката на публични разходи е важно каква част от разходите са решение на настоящата политика и каква – на минали политики. Този подход за мерене на данъчната тежест приема, че лихвените разходи са продукт на предишни управления и следователно на други фискални политики. Този подход е подходящ при дефицитно харчене, когато трябва да се има предвид данъчната тежест върху бъдещите данъкоплатци (или данъкоплатци от миналото, ако приходите от приватизация или натрупан фискален резерв финансират текущия дефицит). Ще използваме и двата макроикономически подхода за измерване на данъчната тежест в икономиката: общо приходи от данъци като дял от общия произведен доход в икономиката; нелихвените разходи на правителството като дял от общия произведен доход в икономиката.
Ще се опитаме ясно да разграничим три канала на използване на публичните пари: чисто преразпределение на доход (пенсии, помощи, стипендии, субсидии и др. под.); производство на държавни услуги (администрация, сигурност, правораздаване, образование, здравеопазване и др.); изплащане на дълг или натрупване на фискален резерв (или други активи).
Има значение дали парите на данъкоплатците просто се раздават на определени групи граждани, каквото е чистото преразпределение, или дали се използват за да финансират заетост в държавните сектори. Последното блокира ресурс, който иначе би се насочил към производителна дейност, която се оценява на пазара. Първото изкривява стимулите за конкуриране, но не блокира ресурс в непроизводителни или нискоефективни държавни начинания.
Когато казваме “макроикономическа аргументация” имаме предвид препоръки, които биха подобрили шансовете за развитие на икономиката като цяло дори в краткосрочен план. Това може да означава ограничаване на шансовете на някои групи граждани, които досега са били зависими от държавните пари. Тук е важно да се имат предвид две последствия от политиката, която следва тези препоръки: въпреки че ще изправи някои граждани пред временни трудности, общият ефект за икономиката ще е положителен дори веднага след предприемането на политиката; в дългосрочен план се увеличават шансовете на всички групи граждани, заради увеличените шансове на икономиката като цяло.
В макроикономически смисъл преразпределението на доход сега има значение единствено за бъдещото развитие за икономиката. Самото преразпределение не променя общото количество доход в настоящия период, но променя шансовете за производство на бъдещ доход по следните канали на въздействие:
1) чистото преразпределение променя стимулите на пазара на труда, като намалява предлаганото количество труд на дадена цена (измерена в стоки и услуги); това увеличава реалните разходи за труд (или разходите за труд, измерени в единици продукция), което при други непроменени условия означава свиване на производството.
2) финансирането на заетост в държавния сектор блокира човешки ресурс; това ограничава предлагането на труд в частния сектор и посоката на ефектите е аналогична, като тази на чистото преразпределение.
3) облагането на дохода ограничава стимулите да се натрупва капитал или инвестициите; за да е привлекателен един инвестиционен проект, той трябва да обещава доходност, която да покрива и данъка, и очакванията на инвеститорите; това в крайна сметка ограничава потенциалните проекти, които ще бъдат финансирани.
4) пенсионна система, която обещава пенсия от дохода на бъдещите поколения, ограничава стимулите за спестявания, а това е основният канал за финансиране на капиталообразуването.
5) съществуването на преразпределителните механизми дава сигнал на предприемачите, че има друг начин за печалба освен конкуренцията на пазара; това пренасочва част от предприемаческата енергия и въображение към търсене на начини да се вземат парите на данъкоплатците, като ги отклонява от търсенето на нови технологии и пазарни възможности.
От тези пет канала на икономическо въздействие на публичните финанси първите четири могат да бъдат описани с цифри и оценката на въздействието на фискалната политика е поне донякъде възможна. Разделяме най-общо тези въздействия на две групи: ефекти върху пазара на труда и ефекти върху инвестициите (или образуването на капитал). Чрез описанието на тези две групи въздействия на фискалната политика разгръщаме макроикономическата аргументация за реформа на публичните разходи и респективно намаляване на данъчното бреме. В детайлния анализ на отделните сегменти на публичните финанси в следващите глави от доклада се базираме на тази макроикономическа логика в описанието на очакваните ефекти, ако бъде предприета подобна политика. Но разширяваме този аргумент заедно с очаквания за конкретни групи данъкоплатци, които биха засегнати пряко от евентуална реформа.
Публичните финанси и пазара на труда в България
Според данните на официалната статистика (Национален статистически институт) работната сила в България е под 3.4 млн. души. Според терминологията и методологията на НСИ за “работна сила” се считат хората, които са заети или активно търсят заетост. Тяхното дефиниране и измерване става на базата на пряко допитване до домакинствата (а не на базата на проучване сред работодателите) и се използва от икономистите като за официален измерител на предлагането на труд в България. Според този показател в работната сила участват около 43% от общия брой на хората, които живеят в страната. Останала част от населението на България се разпределя най-общо между следните групи: деца под 15 години, лица над трудоспособна възраст и лица в трудоспособна възраст, които не са част от работната сила.
Таблица 1.1. Работната сила в България
Източник: НСИ.
Таблица 1.2: Заетите в България.
Източник: НСИ.
Според официалните данни общият брой на заетите хора в България е едва 61.5% от трудоспособното население. Останалата част са хора с различен социален статус, но повечето от тях попадат в някоя от следните групи: пенсионери в трудоспособна възраст, безработни, “обезкуражени” (хора, които не желаят да участват на пазара на труда).
Най-общо може да има три обяснение за неучастието на хора в трудоспособна възраст в работната сила: държавна пенсия, стипендия или друг вид плащане, която демотивира от участие на пазара на труд; физическа невъзможност за участие на трудовия пазар (например инвалидност, болест или бременност); решение да се живее от спестявания (и инвестиции), а не от доход от труд.
Можем да предполагаме какви са причините за почти 1/3 от хората в трудоспособна възраст да не участват в работната сила. Да се живее от спестявания, дори да е възможно, не смятаме, че е избор на значителен процент от гражданите. Не познаване исторически пример, в който дори богата на активи икономика, има голям дял от населението си като “чисти капиталисти”, т.е. хора, които живеят от спестения и инвестиран капитал. Втората причина – физическа неспособност – също не изглежда реалистична за толкова голям процент от населението. Тъй като няма конкретни изследвания, ние излагаме хипотеза, че по-голямата част от неучастието в работната сила е стимулирана от някаква форма на държавна подкрепа за хората, които не предлагат труда си.
Възможно е част от тези 38.5%, които са регистрирани като незаети, да са участници на трудовия пазар, които не са поискали да признаят това пред официалната статистика. Повечето изследвания за сивата икономика в България показват, че “сивотата” е преди всичко частична (т.е. хората регистрират заетостта си, но не признават истинските си доходи или съответно работодателите крият разходи за труд). Следователно вероятно става въпрос основно за заети в аграрния сектор на икономиката, за който няма достатъчно надеждна статистика, вкл. за заетостта в него. Според различни официални оценки заетостта в него може да достигне около 700,000 души, когато бъдат включени домашните стопанства по селата. Това означава, че нерегистрираната земеделска заетост може да обясни само около 1/5 от официалното неучастие в работната сила. Остава хипотезата за неучастие, поне частично стимулирано от държавна подкрепа за незаетите.
Таблица 1.3. Структура на заетостта.
Източник: НСИ.
За да получим цифра за заетостта, която има икономическо значение – т.е. да оценим броя на хората, които произвеждат добавена стойност, от общия брой на заетите трябва да извадим броя на хората, които получават заплатите си от бюджета. За този вид заетост няма начин да знаем дали е икономически смисъл или е просто преразпределение на доход. (Същото се отнася и до голяма степен и до заетите в държавни предприятия, но за тях допускаме, че са заети с добавяне на стойност в икономиката.) Следователно от регистрираната заетост вадим броя на заетите на бюджетни заплати – това означава, че 52% от хората в трудоспособна възраст са заети в икономически смисъл.
Поне част от причините за този значителен процент на неучастие в икономиката се отнасят произтичат от фискалната политика. Както отбелязахме, от една страна това може да е дестимулиране на предлагането на труд чрез чисто преразпределение или блокиране на ресурс в заетост в публичните сфери. От друга – това може да е данъчното облагане на покупко-продажбата на труд или – в по-общ план – данъчната тежест върху произвеждащата част от гражданите. В макроикономически смисъл данъчното облагане и съпровождащите го публични разходи разделят обществото на две групи – нетни платци и нетни получатели на парите на другите. Всеки лев повече, взет от първите и съответно даден на вторите, означава по-малко стимул за участие в групата на първите и съответно повече стимули за участие във втората група. Това не е непременно свързано с процента на облагане на произвеждания доход в икономиката (защото по-високият процент може да означава по-малко пари за преразпределение, ако икономиката се свие заради по-високото облагане.
Публичните финанси и натрупването на капитал (инвестициите) в икономиката
Създаването и натрупването на капитал в икономиката е основна предпоставка за увеличаването на икономическия растеж и благосъстоянието. Има широк теоретичен консенсус, подкрепен от емпирични данни, че формирането на капитал е най-важният фактор за дългосрочното увеличение на производителността и следователно на доходите.
Формирането на капитал в икономиката има два източника на финансиране: вътрешните спестявания и притока на капитали от чужбина. От макроикономическа гледна точка в важен общият резултат от действието на тези два по принцип различни процеса. Но тъй като тези два източника на финансиране на инвестициите имат различна връзка с публичните финанси, ги разглеждаме отделно. По значение за българската икономика в момента вътрешните спестявания са по-важни от притока на чужди инвестиции – те финансират около 63% от инвестициите (по предварителни данни за първата половина на 2004 г.). По своята същност считаме, че те са по-зависими от публичните финанси. По тези две причини разглеждаме вътрешните спестявания на първо място.
Вътрешните спестявания са разликата между произведения доход (или БВП) в икономиката и крайното потребление.[1] Има няколко взаимосвързани канала на въздействие на публичните финанси върху спестяванията в икономиката: Изземването на доход от произвеждащите граждани ограничава възможностите им да спестяват и инвестират. Раздаването на този доход на други граждани не компенсира това, защото значителна част от самото преразпределение е под формата на публични услуги или стоки за крайно потребление (например градски и жп транспорт, държавни пощенски услуги, обществено здравеопазване и образование). Подобно на ефектите върху пазара на труда, чисто преразпределение би имало по-малко негативен ефект, отколкото блокиране на ресурс в производство на стоки и услуги за крайно потребление.
Дори когато изземва доход с цел да инвестира, правителствените разходи обикновено резултират в създаване на активи, които имат по-ниска стойности от тези, които биха създадени от частния сектор. Оценката на тези активи не винаги е възможна, тъй като често става въпрос за монополни сектори и свръх-регулирани пазара, което не позволява проявление на реалните цели на ресурсите (например енергетика, транспорт). Невъзможността да се оцени ефективността на активите е аргумент срещу правенето на такива инвестиции.
Облагането с данък на възвръщаемостта от дадена инвестиция означава, че за да бъде финансиран даден проект, той трябва да обещава доходност, която да покрива и данъка. Това важи както за преките корпоративни данъци, така и за данъците върху облагането на труда и косвените данъци върху потреблението. Например налагането на ДДС означава свиване на продажбите (като количество), което може да се окаже нерентабилно за даден инвестиционен проект.
Обещанието за пенсия в разходно-покривната схема дестимулира спестяванията. Очакването, че бъдещите поколения ще продължават да плащат данък “пенсия” се отразява негативно върху спестовната готовност на сегашните работещи. Това може да се разгледа и в малко по-широк план: обещанието за социална държава (публично образования, училище, сигурност, пенсия и др.) означава, че не е нужно да гражданите да спестяват за тези блага, тъй като държавата така или иначе ще ги достави.
Връзката между чуждите инвестиции и спестяванията е сякаш по-очевидна и по-проста. Важни са: каква част от дохода от капитал изземва правителството; как общото облагане на икономиката ограничава инвестиционния потенциал на икономиката.
Данъците върху дохода от капитал в България са данък върху печалбата и данък върху дивидента. Техните размери са достатъчно значими, за да считаме, че са отказали финансирането някаква част от инвестиционните проекти в страната. Като дял от общите приходи в бюджета обаче тези данъчни приходи имат сравнително незначително място. Това може да означава две неща: или има съществуват достатъчно надеждни начини за избягване на тези данъци (сравнени с другите данъци), или доходът от капитал наистина представлява малка по значение част от дохода в икономиката.
Данъците върху потреблението и труда са за сметка на това основен източник на финансиране на бюджета в България. Въпреки че тяхното влияние е непряко (през пазарното търсене на стоки и предлагане на труд), то е значително за притока на чуждестранни инвестиции. Увеличаване на реалната цена на труда (както описахме по горе) означава по-ниско конкурентно начинание. Увеличаване на косвените данъци върху потреблението ограничава търсенето и респективно възможностите за икономии от мащаба от някои проекти.
Това е общата рамка на макроикономическия подход към публичните финанси, който следваме. Предложенията за реформа и изследването на техните вероятно ефекти са направени, като е следван този метод. С изключение на ефектите за конкретни групи данъкоплатци, в анализа става въпрос изключително за макроикономически ефекти от промяна в данъците и публичните разходи. Това означава, че даден ефект може да съдържа краткосрочен негативен резултата върху дадена група граждани. Но в дългосрочен план да увеличава шансовете за просперитет на всички – което е същността на макроикономическите аргументи срещу прекомерните държавни разходи и облагане. 2. Намаление на преките данъци
Предлаганото намаление на преките данъци включва: Намаление на данъка върху печалбата от 19.5% до 10% Намаление на данъка върху доходите до 10% (при сегашни ставки от 12 до 29%) Намаление на осигуровките от 42.7% до 11%, които постъпват в частен пенсионен /8%/ или здравен фонд /3%/
Данъчни приходиПрез последните години общите приходи в държавния бюджет надхвърлят 40% от БВП като делът на приходите от данъци се задържат над 30% от БВП. Около половината приходи от данъци се осигуряват от преките данъци (данък върху печалбата, данък върху доходите, осигуровки), а останалите приходи са от косвени данъци (ДДС, акцизи, мита) и други данъци (местни данъци).
Таблица 2.1. Данъчни приходи в консолидирания държавен бюджет
Източник: Министерство на финансите, Доклад по закона за държавния бюджет за 2004 година
Очаквани приходи от преки данъци през 2004 годинаПриходите от преки данъци в периода до края на юли 2004 година нарастват с около 7.4% по-бързо от заложеното в бюджета. По тази причина очакваме повече приходи от тях.
Таблица 2.2. Очаквани приходи от преки данъци
Източник: собствени изчисления
Данъци върху печалбатаКакто показахме, очакваните приходи от данъка върху печалбата са почти 995 милиона лева за 2004 година. От тези приходи около 60 милиона лева са от данък върху дивидентите и около 200 милиона са плащания по данъчни декларации от предходната година. Следователно приходите от данъка върху печалбата през 2004 година при ставка от 19.5% са около 730 милиона лева. При равни други условия при намаление на ставката до 10% тези приходи намаляват на 377 милиона лева. Общите приходи от данъците върху печалбата намаляват от 995 милиона лева на 637 милиона лева при равни други условия.
Намалението на данъка върху печалбата е вероятно да намали укриването му, а данъчната реформа като цяло ще увеличи икономическата активност и печалбите на фирмите. Оценяваме този ефект на 20% от очакваните приходи. Освен това заради по-ниските осигуровки ще намалеят разходите за труд на работодателите, което ще донесе допълнително около 70 милиона лева приходи от данъка върху печалбата. По-високи ще са и приходите от данъка върху дивидентите заради повече разпределени дивиденти от по-високите печалби. Следователно, намалението на приходите от данъка върху печалбата заради намалението на ставката от 19.5% на 10% е равно на 192 милиона лева.
Таблица 2.3. Очаквано намаление на приходите от данъци върху печалбата
Източник: собствени изчисления
Осигуровки и данък върху доходитеСпоред прогнозата на Националния осигурителен институт през 2004 година осигурителната основа за облагане с осигуровки е малко над 9 милиарда лева. Тъй като изпълнението на приходите от осигуровки е с около 8% по-високо от очакваното следва, че и осигурителната основа е по-висока с 8%. Следователно тя е 9.7 милиарда лева. Като прибавим към тази сума разходите за осигуровки на работодателите и доходите, които не се облагат с осигуровки, получаваме разходите за труд на работодателите, които са 13.8 милиарда лева.
Премахването на осигуровките към държавните осигурителни фондове /които са 42.7% в момента/ и въвеждане на 11% осигуровки към частни осигурителни фондове /3% за здравна и 8% за пенсионна осигуровка/ и намалението на данъка върху доходите до 10% ще доведе до значително понижение на данъчната тежест. Част от това понижение /около 25-30%/ ще отиде при работодателите, а останалата част – при работещите. В резултат ще има леко намаление на разходите за труд на работодателите. От друга страна, заради ниската данъчна тежест ще намалеят стимулите за укриване на доходи и ще се увеличат стимулите за предприемачество и труд и в резултат ще се увеличат декларираните разходи за труд на работодателите. Като цяло оценяваме общия ефект на около 9% покачване на разходите за труд на работодателите след реформата в сравнение с нивото без реформа.
В резултат на намалението на осигурителната тежест работещите и работодателите плащат по-малко осигуровки и поради тази причина нараства доходът след плащане на осигуровки. В резултат на реформата приходите от данъка върху доходите, който се намалява на 10%, намаляват до 1.02 милиарда лева. Нетният доход на данъкоплатците се увеличава с около 46%.
Таблица 2.4: Доходи, осигуровки и данък върху доходите
Източник: собствени изчисления
Разходите на държавното обществено осигуряване (без пенсии) през 2004 година са 675 милиона лева и се финансират от 626 милиона лева приходи и 49 милиона лева субсидия от бюджета. Около 128 милиона лева представляват осигуровки за сметка на държавния бюджет, които няма да има нужда да се плащат след реформата. Следователно тези средства остават на разположение на държавния бюджет и могат да се преоформят в трансфер за ДОО. Възможно е намаление на разходите за издръжка на НОИ с около 10%.
Също така е възможно намаление на разходите за безработица с около ¼ чрез въвеждане на по-съвременен модел на изплащане на обезщетения за безработица. При него разходите за безработица се изплащат в досегашния размер само през първия месец, а всеки следващ месец намаляват с 10%. Това осигурява средства на безработните, но също така ги стимулира да търсят работа, да не стоят безработни през целия период на получаване на помощи и намалява стимулите за измами.
Таблица 2.5: Бюджет на ДОО за 2004 година (без пенсии)
Източник: Закон за бюджета на ДОО и собствени изчисления
Необходимите средства за финансиране на реформата в ДОО /без пенсионната/ се изчисляват на 452 милиона лева /виж таблица 6/, което е 1.2% от БВП.
Таблица 2.6: Реформиран бюджет на ДОО за 2004 година (без пенсии)
Източник: Закон за бюджета на ДОО и собствени изчисления
Необходимо финансиранеКато обобщение можем да посочим, че общият разход за бюджета за извършване на данъчна, здравна и пенсионна реформа около 2.9 милиарда лева или 7.6% от БВП /виж таблица 7/.
Таблица 2.7: Ефект върху бюджета от реформите през първата година
Източник: собствени изчисления 3. Реформа на пенсионната система
Пенсионната система в момента се състои от три “стълба”: Първият стълб е т.нар. разходопокривна система. Тя заема най-голям дял и най-общо казано, при нея сегашните работещи плащат на държавния пенсионен фонд пенсионни осигуровки, които се използват за изплащане на пенсиите на сегашните пенсионери. Част от пенсиите се поемат изцяло от държавния бюджет. Вторият стълб е основан на задължително капиталонатрупване. То заема относително малък дял и се отнася за работещите, които са родени след 1959 година, както и за работещите при първа и втора категория труд. Те внасят част от осигуровките си в лична пенсионна сметка в частен пенсионен фонд. Третият стълб е доброволното пенсионно осигуряване. То се извършва в частни пенсионни фондове.
Брой пенсионери и разходи за пенсииПрез последните няколко години броят на пенсионерите е средно около 2.35 милиона души. Разходите за пенсии през 2003 година са 3.13 милиарда лева, което представлява 9.11% от произведения брутен вътрешен продукт в страната. Разходите за пенсии се запазват на ниво над 9% от БВП от 2000 година насам.
Таблица 3.1: Брой пенсионери и разходи за пенсии
* Прогноза Източник: НОИ, Статистически годишник пенсии 2003, Закон за бюджета на ДОО за 2004 г.
Финансиране на разходопокривната пенсионна системаРазходопокривната пенсионна система се от три фонда – фонд “Пенсии”, фонд “Трудова злополука и професионална болест” и фонд “Пенсии, несвързани с трудова дейност”. Последният фонд (“Пенсии, несвързани с трудова дейност”) се финансира изцяло от републиканския бюджет, а фонд “Трудова злополука и професионална болест” действа по-скоро на застрахователен принцип. Затова ще се съсредоточим върху фонд “Пенсии”, чрез който се осъществява финансирането на пенсиите за осигурителен стаж и възраст, за инвалидност поради общо заболяване и за старост на земеделските стопани – кооператори. Приходите на фонд “Пенсии” са около 2.5 милиарда лева и са основно от осигурителни вноски. Разходите са около 3.5 милиарда лева като разликата между приходите и разходите се финансира чрез субсидии от държавния бюджет.
Таблица 3.2: Бюджет на фонд “Пенсии”през 2004 година
Източник: Закон за бюджета на ДОО за 2004 г.
Характеристики на разходопокривния модел (т.нар. първи стълб)Липса на натрупване. Работещите в момента са задължени да плащат осигуровки в държавния пенсионен фонд, парите от който се използват за изплащане на пенсии на сегашните пенсионери. В резултат няма спестяване на средства, които да се инвестират и да носят доход.
Държавно монополно управление. Размерът на пенсиите, пенсионната възраст и осигуровките се определят с политическо решение. Системата е бюрократизирана и централизирана. Възможност за избор не съществува.
Зависимост от демографските процеси. Тъй като работещите в момента плащат осигуровки, с които се изплащат пенсиите на сегашните пенсионери, равнището на пенсиите и на осигуровките зависи от съотношението между работещи и пенсионери. Когато съотношението е ниско и спада /т.е. работещите намаляват, а броят на пенсионерите расте/ пенсиите са ниски, а осигуровките са високи. В България отношението между работещи и пенсионери през 2003 година е 1:1, т.е. то е изключително ниско в сравнение с други страни.
Липса на пряка връзка между платени вноски и получавана пенсия. Размерът на пенсията зависи от моментното състояние на демографските процеси, публичните финанси и икономиката. Ако има много работещи и малко пенсионери се получават по-високи пенсии и се плащат по-ниски осигуровки. Ако има, обаче, относително по-малко работещи и повече пенсионери, пенсиите са ниски, а осигуровките са високи. Следователно не е възможно един човек, който внася осигуровки, да знае какъв размер на пенсията ще получава при пенсиониране.
Стимули за избягване на плащането. Няма натрупване на средства в лична пенсионна сметка; липсва силна връзка между размера на внесените осигуровки и размера на получаваната пенсия; размерът на осигуровките е относително висок при ниско ниво на доходите в страната; липсва свобода на избора и т.н. Всички тези причини водят до силни стимули за избягване на плащането на осигуровките и намалена събираемост на средствата. Това, от своя страна, предизвиква предприемане на административни мерки от страна на правителството, които намаляват гъвкавостта на пазара на труда и вредят на икономическото развитие.
Изкривяване на икономическата система. Облагането на доходите с високи осигуровки води до намаление на стимулите за труд и предприемачество, както и до големи различия между разхода на работодателя за труд и нетния доход на работника. В резултат се получава загуба на благосъстояние и по-бавно икономическо развитие. Това е една от причините, поради които осигуровките се възприемат като данък от икономистите.
Високи дефицити на държавния пенсионен фонд. Въпреки високите осигуровки и относително ниските нива на пенсиите пенсионният фонд ежегодно има дефицит, които се финансира от общите приходи в държавния бюджет, т.е. от данъкоплатците чрез по-високи данъци. Високият дефицит, който се финансира от данъци, води до намаление на нетните доходи на данъкоплатците и до по-нисък икономически растеж.
Намалено спестяване. Освен това пенсионната система обещава доход на хората, които са достигнали определена възраст, което намалява стимулите на хората да спестяват. Това забавя натрупването на капитал, който да се инвестира в икономиката и съответно забавя скоростта на икономическо развитие. Невъзможност за наследяване на пенсионните права. Ако един човек внася осигуровки 40 години в държавния пенсионен фонд и след това се случи така, че почине малко преди да се пенсионира, неговите наследници няма да имат достъп до това, което той е внесъл в пенсионната система.
Преразпределение и несправедливост. Често се получава така, че хората с ниско образование започват работа по-рано и съответно плащат вноски по-дълго време от хората с по-високо образование, които започват да работят по-късно и съответно внасят по-малко време вноски в пенсионния фонд. Освен това по-слабо образованите хора имат по-ниски доходи и живеят по-кратко от заможните и образованите. Така се получава, че част от хората, внасят по-дълго време вноски в системата, но получават по-кратко време пенсия, а други хора, които са внасяли по-кратко време вноски в системата получават по-дълго време пенсия.
Действието на разходопокривната система в България води до настоящото състояние, при което възрастните хора получават ниски пенсии, работещите плащат високи осигуровки, а икономиката се развива с по-бавни темпове от възможните. С други думи, потвърждава се мнението на Световната банка, че тази система намалява икономическия растеж и не защитава възрастните.
Реформа на пенсионния моделТъй като разходопокривният пенсионен модел страда от множество недостатъци предлагаме реформирането му. Като цяло реформата се състои в това, че основната част от първия стълб /разходопокривната пенсионна система/ преминава към т.нар. втори и трети стълб, които са основани на капиталонатрупващ принцип. С други думи, работещите спират да внасят осигуровки в държавния пенсионен фонд, а внасят вноски в частен пенсионен фонд по техен избор.
При пенсиониране осигурените в реформираната система ще имат няколко възможности за използване на парите в своите сметки. Едната от тях ще бъде да получават анюитети - еднакви месечни пенсии, втората е да се теглят при поискване различни ограничени по размер суми, а третата е да се използва комбинация от предходните две. Така се дава възможност на хората свободно да избират изразходването на парите си в зависимост от своите нужди. При смърт на осигурения останалите средства по индивидуалната му сметка се разпределят сред наследниците му.
Задължителната вноска е 8% (при 29% сега), като и задължителната и допълнителни вноски в пенсионните фондове са освободени от облагане. Пенсиите се облагат едва при получаването им по съответната данъчна скала. Няма ограничение за възрастта, при която се придобива право на пенсия – осигуряващият се може да се пенсионира на всякаква възраст стига натрупаната сума по сметката му да е достатъчна за гарантиране на пенсия в размер на поне 50% от средния му доход през последните 10 години. Пенсионните фондове или работодателите осигуряват застраховка срещу трудова злополука и професионална болест на работниците.
При новата пенсионна система държавата продължава да изплаща пенсиите, които не са свързани с трудова дейност от държавния бюджет, както досега. Освен това, държавата продължава чрез системата за социални помощи да подпомага пенсионерите, които имат ниски доходи.
Държавата, чрез държавния бюджет, продължава да изплаща пенсии на сегашните пенсионери и бъдещите пенсионери, които са внасяли осигуровки в държавния пенсионен фонд. Задължението към тези лица се експлицира в условни лични пенсионни партиди. В случай на смърт на осигурено лице наследниците му получават неизразходваната част от пенсионната партида, т.е. всичко, което един пенсионер не е получил под формата на пенсии, се изплаща на наследниците му. Постепенно условните лични пенсионни партиди се превръщат в ценни книжа и се прехвърлят в пенсионния фонд на съответния пенсионер.
Тъй като средствата в пенсионните фондове са дългосрочно спестяване, очакваме доходността им да е между 8 и 10% годишно. Основанията за това очакване са следните: 1. Според Комисията за финансов надзор средната доходност на българските пенсионни фондове през 2003 година е 11% (като има фондове и с 13-14% доходност). След изваждане на таксата за инвестиране от 1% се получава средна доходност от 10%. При това тази доходност е постигната при сегашните прекалено рестриктивни изисквания към инвестициите на фондовете, голяма част от които ще отпаднат при влизането в Европейския съюз. 2. Между 1925 и 2000 година средната доходност от акциите на големите компании в САЩ е 8% в реално изражение, а доходността от акциите на малките компании е над 9% реално. 3. Средната доходност на пенсионните фондове в Чили за последните 23 години е 10% след отчитане на инфлацията. При доходност между 8 и 10% годишно един човек, който работи 43 години и внася 8% от средната заплата в личната си пенсионна сметка, ще получава пенсия, която е поне 60% от средната работна заплата. За сравнение – сега се внасят 26% в държавен пенсионен фонд, а обещаваната пенсия е около 25% от средната работна заплата.
Необходимо финансиране за пенсионната реформаПри осъществяване на пенсионна реформа хората, които в момента са пенсионери, продължават да получават пенсиите си от държавата, тъй като са внасяли осигуровките си в държавния пенсионен фонд. Работещите, обаче, внасят своите пенсионни вноски в частни пенсионни фондове. Следователно е необходимо определено финансиране, чрез което да се посрещнат задълженията към хората, които са внасяли средства в държавния пенсионен фонд. Това финансиране ще замени досегашните приходи от осигуровки.
Разходите за пенсии от фонд “Пенсии” през 2004 година е 3.45 милиарда лева. Голяма част от тези приходи /над 1.5 милиарда лева/ се финансира от средства, които няма да се повлияят от пенсионната реформа – става въпрос за трансфер от държавния бюджет, субсидия, приходи от международни спогодби, приходи от професионални пенсионни фондове и осигуровките за сметка на държавния бюджет (чисто технически осигуровките за сметка на държавния бюджет могат да се преоформят като субсидия към пенсионния фонд като част от реформата). Друга част от приходите /1.9 милиарда лева/ се получава от частния сектор – това са средствата, които след реформата няма да постъпват повече във фонд “Пенсии”.
Следователно, за да може фонд “Пенсии” да продължи да изплаща пенсии, той се нуждае от допълнително финансиране от държавния бюджет в размер на 1.9 милиарда лева или 5.02% от БВП за 2004 година. Тъй като не може да се очаква особена промяна в разпределението на приходите през следващите години, може да се твърди, че нуждата от финансиране на пенсионната реформа през първата година /независимо коя е тази година/ е в размер на 5.02% от БВП.
Таблица 3.3: Бюджет на фонд “Пенсии” през 2004 година без реформа
Източник: Закон за бюджета на ДОО за 2004 г.
Таблица 3.4: Бюджет на фонд “Пенсии” през 2004 година при извършена реформа
Източник: собствени изчисления
Както показахме, разходът за извършване на пенсионна реформа е 5.02% от БВП през първата година от реформата. Постепенно, работещите ще натрупват средства в личните си пенсионни сметки в частни фондове и при пенсиониране ще получават част от пенсията си от тези натрупани средства в частни фондове. По този начин държавният пенсионен фонд ще има по-малки задължения към тях. С течение на времето пенсионерите ще получават все по-голяма част от пенсията си от частни пенсионни фондове и все по-малка част от държавния фонд.
Постепенно хората, които са внасяли осигуровки в държавния пенсионен фонд, биха могли да получат държавни дългосрочни ценни книжа, които да са равни на сумата, която са внесли във фонда и падежът им изтича по времето когато се очаква тези осигурените да се пенсионират. Тези книжа ще бъдат депозирани в частния пенсионен фонд, който са избрали съответните осигурени и ще бъдат управлявани от мениджърите на фонда до пенсионирането на осигурените.
Би могло да се започне с издаването на такива книжа през втората година от реформата, когато се очаква намаление на разходите на бюджета за здравната реформа. Съответно през втората година от реформата такива книжа биха могли да получат хората на възраст до около 30 години. Тези книжа ще имат падеж след 35 години, а главницата им ще възлиза на 1.2-1.4 милиарда лева. Годишните лихвени плащания по тях ще бъдат около 90 милиона лева. През третата, четвъртата и петата година, при добро управление на публичните финанси, биха могли да се издадат държавни “пенсионни” ценни книжа и за хората на възраст до 35, 40 и дори 43 години, което ще увеличи разходите за лихви съответно с около 150, 220 и 180 милиона лева годишно.
Ако бъдат издадени ценни книжа на хората до 43 годишна възраст и ако се запази сегашната възраст за пенсиониране от 63 години, то преходният период, през който ще има нужда от допълнително финансиране за държавния пенсионен фонд, е 20 години. След това всички осигурени ще получават пенсията си от своята лична пенсионна сметка в частен пенсионен фонд. Тъй като в последните години на 20-годишния период разходите за пенсионната реформа спадат значително, това дава възможност за изплащане на издадените пенсионни ценни книжа.
Таблица 3.5: Разходи по години
Източник: собствени изчисления 4. Реформа на здравната система
Икономически и фискални проблеми със сегашния модел на финансиране на здравеопазването
1. Публичните разходи за здравни услуги в България Последните години отбелязват трайна тенденция за нарастване на общите разходи за здравеопазване като дял от БВП. След създаването на Националната здравно-осигурителна каса през 1999 г. делът скача от 3,6% до 4% и остава такъв за последните 5 години. Промяната на модела на финансиране през 1999 г. създаде система, при която здравната каса, чрез задължителните осигурителни вноски, финансира около 55% от всички дейности по здравеопазване (доболнична помощ, частично болнична помощ и лекарствени средства), а правителството чрез министерството на здравеопазването – около 45% от дейностите (частично болничната помощ в преобразуваните лечебни заведения, нереформираните болнични заведения, спешната помощ, специализирани дейности по национални програми и др.). В рамките на общите публични разходи, финансирането на здравните услуги има дял от около 10-11 %.
Таблица 4.1: Разходи в млн. лв. и като дял в БВП
* предварителни данни ** бюджет
2. Финансиране през НЗОК Към момента НЗОК финансира здравни услуги на стойност около 770 млн. лв. (по бюджет за 2004 г.), при административно-управленски разходи и заделяне на резерв за непредвидени разходи от около 108 млн. лв.
Таблица 4.2: Структура на разходите на НЗОК
* по актуализиран бюджет на НЗОК ** по бюджет
Източници на приходите на НЗОК са основно здравно-осигурителните вноски, определени по Закона за здравното осигуряване. Структурата на вноските за 2004 г. е следната: - вноски от пенсионери – 188,9 млн. лв., финансирани от централния бюджет (като трансфер към Фонд “Пенсии”) - вноски от безработни – 7,7 млн. лв., финансирани от Фонд “Безработица” - вноски за деца до 18 г. (или до завършване на средно образование) – 18 млн. лв., финансирани от централния бюджет - вноски на заетите в бюджетната сфера – 95 млн. лв. - вноски от заети в бизнес-сектора – 446,8 млн. лв.
3. Икономически характеристики на съществуващия модел и ефекти върху пазара на здравни услуги Обект на анализа е моделът на финансиране на здравни дейности чрез НЗОК при завършване на реформата в болничната помощ в сегашната й рамка. Прякото финансиране и управление на дейности в структурата на министерството на здравеопазването подлежи на стандартен анализ с инструментариума на теорията на публичните финанси.
3.1. Задължително участие. Моделът на здравно осигуряване изисква задължително осигуряване при определена от държавата вноска. Осигурителният доход също се определя от правителството. Задължението за плащане на вноската, заедно с липсата на връзка между плащаната сума и качеството и количеството на получаваната услуга, е една от предпоставките тя да се възприема като “данък”, или “тежест”, върху доходите.
3.2. Монополен осигурител. Вноските се събират от една здравна каса – НЗОК – която администрира както приходите, така и разходите на осигурените. Гарантираният от закона монопол създава следните икономически условия за дейността на НЗОК: - разширяване на собствените разходи; - няма стимули за търсене на най-качествените доставчици на здравни услуги; - няма конкурентен натиск за намаляване на цените на финансираните дейности.
3.3. Съсловно (политическо) договаряне за условията на финансиране на здравните услуги. Монополното положение на НЗОК като финансираща институция (“платец”) на здравни услуги се допълва от монопола при договаряне на предлагането на здравни услуги. НЗОК не се договаря за условия и цени с независими доставчици (общопрактикуващи лекари, стоматолози, лечебни заведения), а със съсловните организации на лекари и стоматолози. Това премахва конкуренцията в предлагането на здравни услуги между различни доставчици, което създава условия за по-високи цени и по-ниско качество. Общият ефект от монопола на НЗОК и рамковото договаряне е отчетен и от доклада на Сметната палата по финансовия отчет на НЗОК за 2002 г., където се твърди, че “...Прилагането на рамково договаряне с производители и дистрибутори на лекарства, а не на процедурите по Закона за обществените поръчки, не гарантира достатъчно публичност и прозрачност на процеса по договаряне и разходване на средствата за лекарства, които имат значителен дял от разходите по бюджета на касата. Организацията по заплащането на лекарствени продукти на производители, сключили рамкови споразумения с НЗОК, не дава възможност за осъществяване на ефективен предварителен контрол върху цените и количествата на лекарствата, заплащани на производителите.”
3.4. НЗОК е политически отговорна, а не отговорна пред осигурените. Като квази-правителствена институция, НЗОК (в лицето на ръководството й) носи отговорност пред народните представители, а не пред плащащите здравни вноски. Така вземането на решения за приоритети при финансирането се подчинява на условията на политическия процес – а именно, дейността на НЗОК трябва най-добре да отговаря на желанията и нуждите на избирателите. В същото време, приходите на НЗОК се финансират от икономически активната част от населението (пряко чрез здравните вноски на работещите, и косвено, чрез данъците, които покриват вноските на тези, осигурени за сметка на държавния бюджет). Тъй като съвкупността на активните гласоподаватели не съвпада със съвкупността на икономически активните граждани, политическия характер на решенията за структурата на разходите на НЗОК създава условия за скрити трансфери, които де факто блокират връзката между плащане на вноски и съответен достъп до здравно обслужване: - Трансгенерационен трансфер. Тъй като възрастните хора, и особено пенсионерите, са основен потребител на различни здравни услуги, през последните години наблюдаваме тенденция за разширяване на финансирането именно на дейности, търсени от тази обществена група. В същото време, държавния бюджет финансира здравни вноски за пенсионерите, изчислени на основа на получаваната пенсия. При средна пенсия от 120 лв. и средна заплата от около 310 лв., активната част от населението плаща средно 2,5 пъти повече. Ефектът е насочване на средства към услуги, основно търсени от възрастни хора, като финансирането им основно пада върху работещите, т.е. в трудоспособна възраст, осигурени. Този скрит трансфер е допълнение към разходо-покривния модел на пенсионно осигуряване, като в същото време блокира финансирането на здравни услуги на конкурентен принцип. - Неявни социални разходи. Подобни стимули предизвикват и тенденцията за финансиране на лечение (както като медицинско обслужване, така и като лекарствени средства) на заболявания, които имат хроничен характер. Разходите по финансиране на тези дейности не са от рисков (осигурителен) характер, т.е. “болестта” не е непредвидимо и временно състояние на индивида. Предвидимостта и регулярността на ползване на такъв тип здравна услуга я превръща във вид социално подпомагане за съответния осигурен. Неявното социално подпомагане чрез управление на структурата на разходите на НЗОК блокира финансирането на здравните рискове на конкурентен принцип. Тази тенденция е отразена в доклада на Сметната палата по финансовия отчет на НЗОК за 2002 г. с констатацията, че: “...Лекарствената политика на НЗОК през 2002 г. е насочена към запазване на равнището на заплащане на животоспасяващи и скъпо струващи лекарства за лечение на социално значими заболявания.”
3.5. Плащането от “трета страна” (НЗОК) стимулира както потребителите, така и доставчиците на здравни услуги да потребяват повече. Заплащането на здравни услуги се финансира от НЗОК, като няма пряка връзка между потреблението и плащането на осигурителна вноска от осигуреното лице. Така се създава възможност за “морален риск” в поведението, какъвто е присъщ на всяка универсална здравноосигурителна система с пълно покритие на здравните услуги[2]. От друга страна, доставчиците имат пряк икономически интерес да извършват максимална дейност, която да се заплати от НЗОК.
Реформа на модела на здравеопазване
Имайки предвид недостатъците на сегашния модел, поведението, което той стимулира и фискалната тежест на финансирането на здравните услуги за данъкоплатците, е възможна и необходима реформа, основана на следните принципи: - частно и конкурентно предлагане на здравни услуги; - конкуренцията в осигуряването и застраховането; - двустранно индивидуално договаряне между финансиращи организации и доставчици на здравни услуги - разделяне на финансирането на здравните услуги от социалните програми на правителството, включително насочени към финансиране на лечения на специфични или хронични болести; - минимален размер на задължителното здравно осигуряване и разширяване на избора при допълнително осигуряване, застраховане и спестяване за здраве; - държавно финансиране на спешната медицинска помощ
Подобна реформа изисква поредица от промени, които са очертани по-долу: 1. Приватизация и дерегулация на предлагането на болничните услуги. Необходимо условие за създаване на пазар на здравни услуги с независими участници е приватизацията на държавните лечебни заведения. Частното управление ще ускори и процеса на оптимизиране на разходите, което би довело до по-ниски цени при конкурентно предлагане на здравните услуги. Независимите доставчици договарят предоставянето на здравни услуги с осигурителни фондове, застрахователни компании или пряко с пациентите (когато плащат с лични средства или по програми за възстановяване на разходите).
2. Определяне на финансираните пряко от държавния бюджет здравни дейности. Такива могат да останат спешната медицинска помощ, ведомствените лечебни заведения и дейността на университетските клиники, доколкото е свързана с характера им на учебни заведения. Финансирането им ще продължава да се осъществява чрез бюджета на министерството на здравеопазването.
3. Създаване на специализирани социални програми за финансиране на лечение на специфични хронични болести, които имат характер на необратимо болестно състояние на индивида. Това са болести, които изискват постоянна грижа или употреба на медикаменти, в обем и стойност, предвидим към момента на заболяването. В икономически смисъл, това са онези заболявания, които налагат постоянен допълнителен разход за поддържане на живота. Ангажираността на правителството за социална политика към тези граждани трябва да се оформи в специални програми за възстановяване на разходите (или част от тях) по ползваните здравни услуги или лекарства, като бенефициентите запазват индивидуалното си право на избор на лечебно заведение и доставчик на медикаментите. За доставчиците на здравни услуги и медикаменти те са клиенти, които могат да избират на конкурентен принцип.
4. Пенсионерите, лицата до 18 г. и всички лица, които получават доходите си от различни социални програми на правителството, получават възможност да избират къде да внасят осигуровката си (за децата изборът е на родителите). Заделеното финансиране от бюджета се персонализира, като всеки бенефициент посочва получателя (осигурителния фонд и застрахователната компания). Вноската за лицата до 18 години се изравнява с тази за всички останали осигурени.
5. Задължителното здравно осигуряване се осъществява от здравноосигурителни фондове и застрахователни компании на основата на равна вноска върху осигурителния доход. Една част от вноската покрива типични застрахователни събития при заболяванията – статистически определими, но редки и скъпи за лечение случаи, а останалата част покрива регулярната нужда от ползване на здравни услуги. Първата компонента на вноската се насочва в избрана от осигурения здравно-застрахователна компания, а втората – в избран здравно-осигурителен фонд, действащ на солидарен принцип. Необходимостта от солидарни фондове се предопределя от политическия консенсус за всеобщ достъп до базови здравни услуги.
6. Договарянето за предоставяне и заплащане на здравни услуги е двустранно – между независими доставчици (лекари, групови практики, стоматолози, лаборатории, лечебни заведения) и клиенти (пациенти, фондове, застрахователи)
7. Допълнителното здравно застраховане и осигуряване до определен лимит се освобождава от данъчно облагане, като това дава възможност на гражданите да плащат за повече и по-качествени услуги от основния – “задължителен” – пакет.
Финансови аспекти на предлагания модел
Допускания: - Съкращаване на разходите по предлагане на здравни услуги, най-вече в държавните лечебни заведения; - Намаляване на ненужното потребление на здравни услуги (стимулирано от неограничения достъп, необвързан с индивидуалното плащане); - Намаляване на цените на здравните услуги и лекарствата, купувани в задължителния “пакет” на осигуряване заради създаване на конкурентен пазар и индивидуално договаряне; - Увеличаване на официалния осигурителен доход (т.нар. “разширяване на данъчната основа) в резултат на общо намаляване на осигуровките и преките данъци.
При реализирането на тези допускания е възможно намаляване на задължителната вноска за здравно осигуряване до 3% от осигурителния доход при съхраняване на финансираните в момента от НЗОК и нереформираните болници услуги. По-долу са представени изчисления за финансирането на основния задължителен пакет на следната основа: - приемаме, че реформата започва от финансовата 2005 г.; - при нереформиран модел всички публични разходи нарастват със 7% годишно; - при реформиран модел разходите за услуги и медикаменти са 10%, 20% и 25% по-ниски от тези при нереформиран модел съответно за първата, втората и третата година от реформата - осигурителния доход нараства с 30% над този при липса на обща данъчна и осигурителна реформа до третата година, равномерно през трите години; - вноските за пенсионерите се определят при средния осигурителен доход; - вноските за лицата до 18 г. се определят при осигурителен доход от 240 лв. на месец - разходите в спешната помощ, ведомствените и университетските лечебни заведения са 240 млн. лв. през първата година от реформата, а през следващите нарастват средно със 7% годишно - разходите за покриване на социални здравни разходи са равни на разликата между финансирането от централния бюджет при нереформиран модел и разходите по горната точка, намалени с коефициента на спад на цените на здравните услуги за съответната година (10%, 20% и 25% за всяка от трите години)
Таблица 4.3: Разходи за здравни услуги (НЗОК и болнична помощ) без реформа
Таблица 4.4: Реформирана система - източници на финансиране
Таблица 4.5: Баланс на финансирането на здравните фондове при реформа
*Трансферът се разпределя като пропорционална добавка към вноската, която всеки осигурен прави в здравен фонд по избор
Таблица 4.6: Общи фискален ефект от реформата
5. Управление на държавния дълг и държавните активи
Състояние на държавния дълг към средата на 2004 г.
Общият размер на държавния дълг и държавногарантирания дълг към 31 юли 2004 г. е 16.09 млрд. лева или 42.36% от БВП (според прогнозата на министерството на финансите за икономическия растеж през тази година). Въпреки че делението на външен и вътрешен дълг е условно (тъй като част от външния дълг е собственост на български резиденти), това е общоприето деление в политическия дебат и се придържаме към него. Малко под 2.5 млрд. лева от дълга на правителството са оформени като “вътрешен” дълг, а останалите 13.6 млрд. лева (или 6.95 млрд. евро) се считат за външен дълг.
Поради относително значимите размери на държавния дълг, считаме текущото обслужване на дълга от правителството за съществена част от публичните финанси. Най-общо обслужването на дълга се дели на две части: погасяване на главници, изплащане на лихви.
Прието е само плащането на лихви са се счита за текущ бюджетен разход. Това е следствие от прилагането на корпоративния финансов анализ към публичните финанси. Според този подход дългът, който е взет в миналото, вече е отчетен веднъж като разход при използването на заетия ресурс. Следователно неговото връщане се отчита само като намаляване на пасивите, което означава, че може да е резултат или от намаляване на активите (или на капитала, когато става дума за търговско дружество). За държавните активи (вкл. фискалния резерв) ще стане въпрос по-надолу.
Следвайки същия подход, изплащането на лихви се счита за текущ разход, който би следвало да отразява цената на капитала. Понякога е трудно да бъдат разграничени плащанията на лихви от главниците на дълга, ако дългът е структуриран като дисконирана ценна книга (или ценна книга, която се продава на кредитора с отстъпка от номинала). Въпреки че това създаде известно объркване в отчитането на тази част от публичните финанси,[3] вярваме, че това няма да попречи на основния аргумент на този анализ – а именно, че успоредното намаляване на държавни активи и държавен дълг би спестило значителен текущ разход на правителството.
Таблица 5.1: Държавният дълг по инструменти/кредитори (към 31 юли 2004 г., в млн. лв.)
Източник: МФ. Обслужване на държавния дълг и текущи разходи за правителството, произтичащи от неговия дълг
Само до юли 2004 г. текущите разходи, които произтичат от държавния дълг (изплащането на лихви) е над 658 млн. лв. Според закона за бюджета до края на годината лихвените плащания на правителството трябва да достигнат 786 млн. лева (без да считаме държавногарантирания дълг), което е 2.1% от прогнозния БВП за годината[4] и около 5.2% от очакваните публични разходи през годината.
Въпрос на публичен избор и справедливост, която отразява политическа идеология, е това дали държавата трябва да завещава на бъдещите поколения дългове и активи (със съмнителна стойност). Обект на този анализ е финансовият аспект на баланса на държавата – как и с колко могат да се съкратят текущи разходи на бюджета при намаляване на дълга и респективно намаляване на активите. На тази основа вече може да се прави оценка за смисъла и цената от политика на държавно заемане и инвестиране.
Таблица 5.2. Обем на платените лихви и главници през 2004 г. (до юли, в млн. лв.)
Източник: МФ.
Оценка на държавните активи и размер на фискалния резерв към средата на 2004 г.
Разделяме държавните активи на две групи: фискален резерв (всички депозити на правителството и бюджетните ведомства, както и всички техни високоликвидни активи); нисколиквидни държавни активи (неприватизирани материални активи, дялове и акции в дружества).
Фискалният резерв към края на юли 2004 г. е 4,097 млн. лв. Той се мени със значителни колебания между различните месеци – например само месец по-рано е бил 5,159 млн. лв. Явно част от резерва се използва за решение на краткосрочни ликвидни проблеми. Неговата промяна в дългосрочен план обаче може да резултат само от промяна в публичните финанси и управлението на публичните активи. За краткосрочната ликвидност приемаме, че са необходими около 2 млрд. лв. – което би могло да финансира обслужването на дълга поне за 12 месеца, както и би осигурило ликвиден ресурс в размер на около 8-10% от предвижданите публични разходи за 12 месеца. Ликвидните средства на държавата, които надвишават този минимален праг от 2 млрд. лв. би следвало да се считат за свободен ресурс, който може да се отдели за изплащането на държавен дълг.
Оценката на нисколиквидните активи е по-сложна задача от регистрирането на наличности по банковите сметки на правителството. Предлагаме подход към този проблем, който се базира на историята на приватизацията в България. Нашите допускания са: размерът на плащанията в приватизационни сделки е равен на нетната стойност на приватизираните активи; бъдещите инвеститори в приватизационни сделки ще оценяват активите според тяхната нетна стойност; отношението между официалната оценка на активите и инвестиционната оценка на нетната стойност на активите е еднакво за приватизираните и неприватизираните до момента активи.
Данните на АП за плащанията в приватизационни сделки се отчита в долари от текущата година. Това създава известни затруднения в изчислението на сегашната стойност на тези пари. Но за целта на този анализ ще превърнем общата сума в долари в левове по актуалния курс на лева към американския долар.
Според данните на АП към август 2004 г. са приватизирани 86.3% от държавните активи, които подлежат на приватизация. За тях са платени 5.9 млрд. лева. Следвайки допусканията по-горе, получаваме, че стойността на оставащите за приватизация активи е около 950 млн. лева. Това е сравнително консервативна оценка, тъй като не включва цената на оставащите миноритарни държавни пакет в капитала на вече приватизирани търговски дружества.
Ако приложим този подход към всички оставащи държавни активи (а не само тези, които са предвидени за приватизация) ще видим, че остават 2.9 млрд. лева. Тук се ограничаваме до анализ на възможните фискални ефекти, ако бъдат приватизирани предвидените за приватизация активи и следователно ако бъдат реализирани приватизационни приходи, които оценяваме на малко под 1 млрд. лева.
Таблица 5.3. Оценка на нетната стойност на активите, предвидени за приватизация
Източник: АП, изчисления на Industry Watch.
Таблица 5.4. Оценка на нетната стойност на всички държавни активи
Източник: АП, изчисления на Industry Watch.
Предлагана промяна по отношение на държавния дълг и държавните активи
Фискалната политика в частта си за дълга и натрупването на публични активи би следвало да се съобразява със следните принципни положения: заемането за финансиране на текущи разходи е трансфер на доход между поколенията; за неговата легитимност няма достатъчно подкрепа и затова трябва да се избягва. капиталът има цена; заемането има смисъл, само ако е оправдано от гледна точка на възвръщаемостта на инвестициите, които финансира. блокирането на ресурси има алтернативна цена; изземването на капитал от частния сектор означава пропуснати инвестиционни възможности. наливането и съкращаването на ликвидност, каквито са страничните ефекти на публичното заемане, променят монетарната ситуация, което не е неутрално към икономическата активност.
Реформата в тази част на фиска има няколко компонента: Правителството трябва да се въздържа от дефицитно харчене. Това означава от една страна да не взима нови заеми, а от друга да използва постъпленията в бюджета по линия на продажба на активи или отдаването им на концесия за изплащане на държавен дълг. Правителството трябва да се въздържа от гарантиране на дълг на частни дружества и местни органи на властта. Използване на фискалния резерв над предложения минимум за изплащане на държавен дълг. Използване на текущите бюджетни излишъци за изплащане на държавен дълг, а не за увеличаване на текущите разходи над предвиденото в закона за бюджета. Бърза и фискално ефективна продажба на останалите държавни активи, които са предвидени за приватизация. Това предполага открити процедури с единствени или водещ критерий за избор на купувач предложената цена. Концесиониране на държавна инфраструктура и реализиране на доход от публичните инвестициите в активи като пътища, пристанища, летища, тунели, мостове и др. Приходите би следвало да се използват за изплащане на дълг. Преразглеждане на списъка от държавни активи, които не могат да бъдат приватизирани. По консервативни оценки нетната стойност на тези активи е поне 2 млрд. лева – продажбата на част от тях би могла да финансират изплащането на държавен дълг.
Какви могат да бъдат ефектите за бюджета от подобна реформа?
Това, което ни вълнува в този анализ, е как могат да бъдат съкратени текущите разходи на бюджета. Това касае намаляването на лихвените плащания. Една част от предлаганите мерки е възможно да бъда предприети в рамките на първата година от едни управленски мандат – това е използването на фискалния резерв за изплащане на дълг, приватизация на оставащите държавни активи (които са предвидени за приватизация) и използване на бюджетния излишък за изплащане на дълг. Другата част от предлаганото би отнело по-дълъг период. Разглеждаме възможните ефекти за разходната част на бюджета в сценарий, който се базира на консервативни очаквания – това означава, че включваме само измеримите ефекти и допускаме, че дори да бъдат предприети радикални реформи, фискалните ефекти ще се проявят в по-дългосрочен период.
Според нашите оценки и очаквания по следните три канала могат да се търсят начини за намаляване на държавния дълг: фискален резерв в частта му над 2 млрд. лв. – по данни на МФ за юли остават над 2 млрд. лв. над този праг; продажба на държавни активи, които подлежат на приватизация – по наши оценки те са с нетна стойност около 950 млн. лв. преизпълнение на приходите в държавния бюджет и регистриране на излишък – очакванията ни за 2004 г. е излишък около 1 млрд. лв.
Това означава, че ако в момента се реализира това предложение, дълговото бреме на правителството ще намалее с около 1/4. Това е еднократен ефект по отношение на обема на дълга, който обаче има повтаряем бъдещ ефект за обема на дължимите лихви. По принцип според избора на техника за изкупуване на дълг може да се променя ефектът върху бъдещите лихвени плащания – например ако администрацията изкупи предимно ДЦК с падеж до пет години, това ще има ефект предимно в рамките на нейния мандат; ако обаче изкупи брейди облигации или глобални облигации, ефектът ще се разпростре върху по-дълъг период. Разпределението на лихвените плащания по периоди не е обект на този анализ. Тук се опитваме да предвидим как ще бъде променен общият обем на лихвените плащания за период от няколко години напред без да се интересуваме как са разпределени лихвите в самия период.
Предлагаме подход за оценка на възможностите за спестени лихви, който се основава на цената на заемния капитал, който ползва правителството. Лихвите, които са дължими за определен период, би следвало да са цената на капитала, който правителството заема за този период. Цената или лихвите се различават в зависимост от вида на дълговия инструмент и матуритета на дълга. За да онагледим какви са възможностите за съкращаване на разходите по лихви, приемаме, че цената на капитала за правителството е равна на ефективната лихва, която се получава по петгодишните вътрешни ДЦК. С други думи, ако правителството дължи главници, които трябва да изплати утре, то би могло да плати този дълг, като издаде нов, за който би следвало да плати тази цена. Това е разликата между това правителството утре да изплати дълга и това да не го отсрочи за плащане след пет години.
Според статистиката на МФ по петгодишните ДЦК се получава ефективна годишна доходност от около 5%. Това означава, че спестените лихвени разходи биха били в размер на 5% от намаления дълг. На база на оценката за възможно намаление на дълга от около 4 млрд. лв. спестените лихви през следващата година биха били около 200 млн. лв. годишно. По тази методология за оценка на разходите по дълга излиза, че сега, когато дългът е 16 млрд. лева, правителството прави разходи от 805 млн. лв. Това може да е различно през различните години заради: неравномерно разпределение на плащанията, използване на различен среден матуритет, текуща промяна на нефиксираните лихви.
Освен това, чисто отчетно, държавният бюджет не отчита всички разходи като лихви. Изплащането на номинала на ценни книжа, които са били продадени при емисията с отстъпка, включва поне част от лихвата. В бюджета цялото това плащане би се отчело като изплащане на дълг и не би променило перото на лихвените плащания.
Въпреки възможните разлики с действителното изпълнение на бюджета смятаме, че този подход дава оценка на този разход, която може да се използва при анализа доколко целесъобразно е съкращаването на дълга. 6. Финансиране на данъчно-осигурителната реформа
Провеждането на данъчна и осигурителна реформа изисква значителни средства – около 2.9 милиарда лева или 7.6% от БВП. Източниците за финансиране на реформите са няколко: Преизпълнение на бюджета Намаление на разходи Увеличение приходите от косвени данъци
Преизпълнение на бюджетаДо края на юли 2004 година е натрупано преизпълнение на консолидирания държавен бюджет в размер на 745 милиона лева. Очакваме то да продължи да нараства и до края на годината най-вероятно ще достигне между 1.1 – 1.4 милиарда лева (виж таблица 1). Ще приемем за най-реалистична средната прогноза за преизпълнение на приходите в бюджета от около 1.2 милиарда лева. През 2003 година преизпълнението беше в размер на 700 милиона лева.
Таблица 6.1: Прогноза за преизпълнението на бюджета до края на 2004 година
Източник: собствени изчисления
Намаление на разходи
1. Субсидии Земеделие. С оглед приемането на България в Европейския съюз и наличието на Обща селскостопанска политика на съюза е възможно премахване на субсидиите за земеделието от държавния бюджет /Европейският съюз ще поеме субсидирането на земеделието от датата на приемане на България в ЕС/. Български пощи. Възможно е премахване на малката субсидия за държавната компания чрез подобряване на мениджмънта й и/или нейната приватизация. Български държавни железници. Изпълнението на разработената от експерти на Световната банка програма за реформи на железниците ще позволи на компанията да редуцира загубите си и да покрива разходите си без необходимост от субсидии. Автомобилен транспорт. Субсидията за автомобилен транспорт осигурява превозите до слабо населените места в страната и по тази причина на този етап тя би могла да се запази в сегашния й размер. Въгледобив. Субсидиите за въгледобив се премахват, тъй като до 2005 година се очаква всички дружества да са приватизирани. Топлофикации. В резултат на приватизация на топлофикационните дружества и направени инвестиции за намаление на загубите по мрежата е възможно дружествата да покрият своите разходи. По тази причина е възможно премахване на субсидията. Безплатни пътувания. Предоставянето на безплатни пътувания води до свръхпотребление на услугата “пътуване”. По-ефективният вариант за подпомагане е отпускане на парична помощ на бедните, с която те могат да решат какво да си купят. Българска национална телевизия и Българско национално радио. Държавните медии в момента са неефективни, имат прекалено много персонал и разходи, които не успяват да покрият със собствени приходи. Оптимизиране на разходите им би могло да позволи намаление и дори премахване на субсидията за тях. Други субсидии. Всички останали субсидии се намаляват и премахват в рамките на 2-годишен период.
Таблица 6.2: Намаление на субсидиите
2.2. Лихвени плащания Спестените плащания от лихви чрез използване на средства от приватизацията и фискалния резерв за изплащане на държавен дълг биха могли да достигнат поне 200 милиона лева. 2.3. Капиталови разходи През 2004 година капиталовите разходи възлизат на 1.33 милиарда лева като нарастват със 100 милиона лева спрямо 2003 година. Възможно е част от тези разходи да се прехвърлят към частния сектор чрез приватизация или концесиониране на съответната държавна или общинска собственост. Така не само разходите ще се покрият от частния сектор, не само качеството на предоставяните услуги ще се повиши, но и в държавния бюджет ще влязат приходи от концесионни такси или продажба /приватизация/ на активи. Възможна е приватизация или концесия на летищата, пристанищата, магистралите, водоснабдителни мрежи. Също така би могло да се постави изискване пред институциите да се освободят от ненужните им активи /земи, апартаменти, сгради, офиси, гори, почивни станции и т.н./ преди да поискат средства от държавния бюджет за инвестиции. Не на последно място, всеки капиталов разход трябва да бъде обоснован от гледна точка на ефективност, ефикасност и икономичност и да се финансират само най-ефективните предложения за инвестиции. По този начин биха могли да се спестят около 200 милиона лева, 30 милиона от които са разходи на общините. 2.4. Заплати в бюджетния сектор През 2004 година от бюджетна получават заплатата си 383 хиляди души, като тук не се включват заетите в отбраната и сигурността, които получават доходите си от бюджетите на съответните министерства. Значителна част от тези заети не са необходими – средно 20%, а за образованието дори повече (в България има два пъти повече учители на единица ученици в сравнение с някои развити страни). Разходите за заплати са 1.63 милиарда лева. През първата година от реформата е възможно намаление на разходите за заплати с около 10% или 163 милиона лева, над 100 милиона от които биха могли да дойдат от оптимизиране на заетите в образованието, а останалите са от другите бюджетни сфери. Част от намалението на разходите би могло да се постигне чрез закриване на щатни бройки след напускане или пенсиониране на бюджетни служители както и чрез приватизация на почивни станции, резиденции и др. под. помощни дейности.
Таблица 6.3: Отношение учители/ученици
Източници: Министерство на финансите, Бюджетна прогноза 2004 - 2006; World Bank, 2002, Bulgaria – Public Expenditure Issues and Directions for Reform
2.5. Издръжка Разходите за издръжка включват разходите за храна, медикаменти, постелен инвентар и облекло, командировки, материали, горива и енергия, външни услуги, текущ ремонт, учебни, научно-изследователски разходи и книги, други възнаграждения и плащания за персонала, разходи за членски внос в нетърговски организации, прираст на държавния резерв, както и тези, свързани с присъединяването към ЕС. Те възлизат на 2.33 милиарда лева. Намалението на бюджетните служители ще намали необходимите разходи за издръжка. Друга част от разходите може да се спести чрез продажба на излишни сгради, повишаване на енергийната ефективност, ограничаване на командировките, по-ефективно управление на държавния резерв. Такива действия могат да спестят поне 10% от разходите или 233 милиона лева по консервативна оценка. 2.6. Активна намеса на пазара на труда От няколко години правителството се намесва на пазара на труда чрез т.нар. субсидирана заетост. Тези програми не създават реална дългосрочна заетост на безработните и не променят значимо техните шансове за реализация нито пък ускоряват скоростта на създаване на работни места. Нещо повече, те създават стимули за избягване на постоянна заетост в частния сектор, тъй като много често при държавните програми липсва контрол дали реално се извършва някаква дейност срещу платените пари. Много по-добри резултати на пазара на труда ще има при намаление на данъците и осигуровките, което ще стимулира наемането на безработни. Чрез съкращаване на неефективни разходи за активни мерки на пазара на труда могат да се спестят 150 милиона лева.
Увеличение на приходите от косвени данъциЗаради предстоящото приемане на България в Европейския съюз и съществуващите в съюза минимални ставки за акцизите е необходимо увеличение на акцизните ставки за горивата с над 50% (бензин, дизелово гориво, природна газ, метан), увеличение на акциза за цигарите с над 200%, увеличение на акцизите за спиртните напитки, въвеждане на акциз за електричеството, природната газ, каменните въглища и кокса. Тъй като това увеличение неизбежно ще се случи е логично допълнителните приходи от него да се насочат към данъчната и осигурителната реформа, за да не нараства общата данъчна тежест. Според експертите на МВФ нивата на акцизните ставки са около 70-75% от минималните акцизни ставки на ЕС. Следователно ще бъде необходимо повишаване на акцизните ставки средно с 33-43% в сравнение със сегашните нива. Разбира се, повишението на акцизите не води автоматично до повишение на приходите, тъй като търсенето на акцизни стоки е еластично – възможно е по-високите акцизи да намалят потреблението на съответните стоки или да насърчат нелегалната търговия с тях. Следователно ръстът на приходите от акцизи е по-нисък от ръста на ставките по акцизите, по-нисък с 30 до 50%. В зависимост от среднопретегленото повишение на акцизните ставки и в зависимост от еластичността на търсене на стоките очакваното покачване на приходите от акцизи е между 16.5% и 30%, т.е. средно около 23%, което е една консервативна прогноза.
През 2004 година се очакват приходи от акцизи в размер на 1.86 милиарда лева, което е повече от заложеното в бюджета, тъй като приходите от акцизи нарастват с по-бърз темп от прогнозираното. Ако ръстът на приходите от акцизи е 23%, то абсолютната му стойност е 428 милиона лева. Тъй като акцизите са част от данъчната основа за облагане с ДДС, тези допълнителни 428 милиона лева акцизи ще бъдат обложени с ДДС в размер на 20%, което ще увеличи приходите от ДДС с 83.6 милиона лева.
Заради по-високите доходи на данъкоплатците и повишението на бизнес активността след извършване на данъчна и осигурителна реформа е вероятно да се увеличат разходите за акцизни стоки, което ще увеличи допълнително приходите от акцизи и ДДС в бюджета. Тъй като е трудно да се оцени този ефект ще приемем, че той е минимален и е в размер на 2% от приходите от акцизи и ДДС през 2004 година, т.е. 113 милиона лева.
Финансиране на реформитеГорепосочените източници на средства осигуряват 3.078 милиарда лева за финансиране на данъчната и осигурителната реформа. Както посочихме, “цената” на реформите е 2.892 милиарда лева. Следователно в бюджета остава резерв от около 186 милиона лева за покриване на извънредни разходи, по-ниски приходи или други подобни рискови събития. Този резерв е в допълнение към съществуващия резерв за структурна реформа от 168 милиона лева, т.е. общият резерв за осигуряване на реформата е 354 милиона лева, което е малко под 1% от БВП.
Таблица 6.4: Средства за финансиране на реформите
7. Фискална децентрализация и бюджети на общините
Същност на децентрализацията
Решенията се взимат от тези, които са засегнати; децентрализация означава повече решения да се вземат от местните управления вместо от централното правителство.
Съществува пряка връзка между действия и резултати; децентрализация означава ползите от и финансирането на публичните услуги да се разпределят между гражданите на общината, а не на цялата страна.
Повече прозрачност, и следователно – ефективност – по разходване на публичните средства; децентрализация означава повече финансови решения да се взимат от местната власт.
Рамка на реформатаДецентрализация може да се осъществи по отношение на взимане на всяко от посочените решения:
Определяне на обхвата и вида на публичните услуги Определяне на стандарта (крайния продукт) за съответната услуга Определяне на метода (технологията) за постигане на стандарта Определяне на доставчика (изпълнителя) на услугата Определяне на цената на услугата Разрешаване на текущи проблеми по поддържане на услугата Финансиране на услугата
Изборът не е единствено дали централна или местна власт ще предлага определени публични услуги, а дали тези услуги ще бъдат публични или ще се предлагат на с я пазар. Промяна, или реформа спрямо статуквото, ще означава не само създаване на повече услуги-местна отговорност, но и приватизацията на някои публични услуги.
Състоянието в момента: “делегирани публични услуги” и “услуги местен избор”
Услуги местен избор. Като най-значими и с най-голям дял в разходите може да посочим благоустройство (пътна инфраструктура и събиране на смет), култура, местен транспорт, детски градини и ясли.
В момента съществуват следните основни рискове от рецентрализация в рамките на местните услуги: в големите общини има политически натиск за субсидиите от централния бюджет за дейности като транспорт, детски градини и ремонт на пътища; областните управители се намесват в решения на общинските съвети, засягащи местните услуги (пример: определянето на цените на билетите на градския транспорт от СОС и опитът за блокиране от областния управител); по-бедните общини всъщност не финансират “местните” услуги със собствени приходи, и така на практика услугите са само местен избор, но не и местна отговорност.
Делегирани услуги. Делегираните услуги са публични услуги, които се предоставят по силата на решение на централното правителство, но пряко се финансират от общинския бюджет.
Таблица 7.1: Правомощия и отговорности на местната власт при делегираните услуги (ü означава наличие на правомощия)
В момента съществуват следните основни рискове от рецентрализация: Финансирането на делегираните дейности зависи от преотстъпения ДДФЛ, като недостига до стандартите се покрива от допълваща субсидия от държавния бюджет. Но разчетите за допълващата субсидия се правят въз основа на данни за приходи от ДДФЛ от минали периоди, като е възможно през текущия период данъчните приходи да са по-малко. В такъв случай общините оказват натиск за допълнителни средства. Значителна част от разходите по делегираните услуги са разходи за труд. Общините нямат контрол върху броя на заетите и размера на заплатите. В такива условия се създават стимули за търсене на пълно и директно покриване на тези разходи от централния бюджет.
Ефекти от предлаганите данъчни намаления върху общински бюджети
Според заложените показатели в Бюджет ‘2004, рамката на общинските бюджети изглежда така:
Таблица 7.2: Рамка на общинските бюджети за 2004 г.
Източник: Министерство на финансите
При предлаганото намаление на ставката по данъка върху доходите на физическите лица до 10% и увеличаването на данъчната основа общият приход от данъка ще се запази в досегашните рамки. Възможно е обаче ефектът да е различен в различните общини, т.е. в някои реално да има увеличение на постъпленията, а в други – номинално намаление. Това предполага две принципни решения за “губещите” общини: намиране на друг източник на финансиране на тези публични услуги (“компенсиращо” решение) или по-нататъшна децентрализация и дерегулация в създаването и финансирането на публичните услуги.
“Компенсиращото” решение предполага съхраняване на сегашният механизъм на организация, предлагане и финансиране на делегираните публични услуги. Възможните алтернативи са няколко:
Обща субсидия от централния бюджет, т.е. от други данъци. Подобно решение има характер на рецентрализиране на общинските финанси и създава стимули за борба за субсидии пред централната власт, вместо за създаване на по-добри условия за разширяване на местната данъчна основа.
Конституционна промяна, допускаща определяне на данъчни ставки на общинско ниво. Вариантите включват както решение на общинския съвет, така и местен референдум. От гледна точка на фискалната теория и българската икономическа реалност, най-подходящи за децентрализиране са имуществените данъци и данъка върху доходите на физическите лица. В този вариант републиканският бюджет изцяло преотстъпва събирането и получаването на данъка върху доходите. Така всяка община ще може да избере най-добрата данъчна ставка за да финансира собствените си разходи. За предотвратяване на опортюнистично поведение сред местните власти вероятно ще трябва да се предвиди “таван” на възможното допълнително облагане при доходите и имуществото. Тъй като заместват трансфера от централния бюджет, реално увеличените местни приходи променят съотношението на централните и местните приходи.
Съкращаване на разходите. На първо място, предлаганата фискална реформа вече предвижда съкращаване на разходите за редица делегирани услуги. Така например, очаква се разходите за образование при провеждане на реформата да са с 10%, или с около 90 млн. лв. (на база бюджет 2004 г.) по-ниски. Намаляването на разходите ще позволи при по-ниски приходи в общинските бюджети (когато става въпрос за преотстъпен данък върху дохода) да се финансират същите по качество и обхват публични услуги.
Алтернативно решение е реформа в посока на по-нататъшна децентрализация и дерегулация. Подобна стратегия не е обект на настоящия анализ, но предлаганите по-долу принципни мерки дават обща оценка на възможностите за промяна в модела на предлагане и финансиране на публичните услуги.
Форми на децентрализация и дерегулация
Приватизация на голяма част от публичните услуги. Това решение не е ограничено до дебата за децентрализацията, а е по същността си промяна на ролята на държавата. Превръщането на една публична услуга в частна означава отказ от държавна намеса, съответно от данъчно облагане, за осъществяване на определена дейност. Подобно решение означава консенсус около даването на свобода на избор на всеки гражданин да реши дали иска да ползва тази услуга, и ако да – да заплати цената й на този, който я предлага на пазара. Приватизацията всъщност премахва изцяло дадена дейност от обхвата на политическото (колективното) решение, независимо дали става въпрос за централно или местно правителство. Така в крайна сметка държавата изобщо (както централното правителство, така и общините) ще извършват по-малко дейности, и ще бъдат заменени от потребителския избор и пазарната конкуренция.
Най-очевидни възможности за приватизация на публични услуги представляват събирането на смет, градския транспорт и топлофикацията. Тези услуги имат всички характеристики на “частно благо” – ясен потребител и пряка полза за потребителя. Всеки гражданин например може да плаща за събиране на смет според количеството и вида на битовите отпадъци, а не според стойността на жилището си. Няма и причина тази дейност да се извършва от монополен доставчик, т.е. всеки гражданин (или живущите в една сграда) могат да се договорят с различна фирма за извършване на услугата. Топлофикацията е на път да се превърне в частно благо, но някои общини продължават да субсидират компаниите-доставчик за да преразпределят доход към потребителите на услугата. Градският транспорт може да се превърне в частно благо, ако общините допуснат конкуренция за извършване на частни превози в рамките на града и същевременно премахнат привилегиите за “безплатно” ползване.
Делегираните публични услуги също могат да бъдат приватизирани. Ако това се случи, на практика общините ще останат с минимални функции. Такива – с характер на “публични блага” = ще бъдат поддържане на територии за общо ползване (улици, паркове), сигурност (охрана, местна полиция), решаване на конфликти по градоустройството, местна мрежа за защита на изпаднали в нужда (деца, възрастни хора).
От фискална гледна точка, приватизацията намалява общото данъчно бреме, като по-голяма част от услугите се създават на пазарен принцип и се плащат пряко (и доброволно) от потребителя.
Дерегулиране на делегираните услуги Този вариант предполага, че делегираните услуги ще продължат да се разглеждат като “публични” за всички български граждани, т.е. ще трябва да се гарантира достъп на всички до ползване на услугата. Но за разлика от съществуващото положение, той предвижда овластяване на местната власт за решения по начина за предоставяне на услугите. В областта на образованието например това означава следните реформи: има съгласие, че средното образование е “публично благо” и трябва да се финансира с данъци; има съгласие по крайният продукт (области и равнище на получените знания), който трябва да се създаде; общините решават (не изключвайки участие на родителите) как да устроят училищата така, че да гарантират исканите знания, т.е. одобряват собствен учебен план, избират учебници, назначават учители, определят заплати и т.н. резултатите се проверяват с изпит след приключване на образованието (матура) за получаване на диплома
Така централното правителство продължава да финансира за всички определени услуги, но оставя свобода на общините да решават как да предоставят услугата, така че да се постигне някакъв краен резултат. Общината получава субсидия от бюджета според броя на учениците, и има свободата да реши колко училища да поддържа, какви и колко учители да наеме и на каква цена. Ако съществува и свобода за избор на учебните програми, родителите ще имат възможност за избор по коя програма да учи детето им; дори е възможна в дългосрочен план и конкуренция между общинните за привличане на жители чрез по-добри училища. Централната власт следователно има намеса само във финансирането и изискването за краен резултат, но не и в “технологията” на услугата и избора на доставчик. Запазва се елемента на преразпределение на доход, присъщ на публичните услуги.
Друг вариант на този подход е финансирането да следва ползвателя на услугата, а не доставчика. Пак в случая на образованието, централното правителство може да отпуска определена сума за издръжка (стипендия) на всяко дете под формата на ваучър. С тези ваучъри може да се плаща само за образование; родителите решават в кое училище да запишат детето си. Така общинските училища ще попаднат в условия на конкуренция – както помежду си, така и с нововъзникващи частни училища. Този подход предполага запазване на съотнешението местни-централни публични приходи, но делегира разходни правомощия на местните власти.
Делегираните услуги стават местен избор. Това означава отказ на централното правителство да финансира тези услуги, като остави на общините възможност да решат дали и колко от тях да предоставят. Възможният резултат предполага различие между общините – както заради различните предпочитания на жителите, така и заради различните финансови възможности. Този подход е най-ясно изразената децентрализация. Финансирането на услугите местен избор е възможно при широки данъчни правомощия на общините. В този модел няма трансфер на доход между отделните общини, т.е. публичните услуги се финансират само в рамките на местната общност. Общините, в които липсват условия за бизнес, имат по-ниска данъчна основа и следователно – по-малка възможност да финансират публични услуги. Така публичните услуги ще са различни по обхват и качество в различните общини. От политическа гледна точка такъв вариант трудно ще е устойчив – България е унитарна държава, няма пречка гражданите на бедните общини да променят децентрализираната система с гласа си, като върнат обратно механизма за преразпределение на доход през централния бюджет. От гледна точка на индивидуалната свобода, тази система има същественото предимство да създава конкуренция между общините. В някои общини гражданите ще изберат да се облагат с по-малко данъци и да ползват по-малко публични услуги, в други – обратно. Така за всеки гражданин ще има възможност за избор да живее в различни типове общности – такива, които преразпределят повече, или такива, които разчитат на свободния пазар.
8. Ефекти от предлагана фискална реформа за икономиката като цяло и за конкретни групи граждани
Макроикономически ефекти
Предлаганата реформа предполага общо съкращаване на преразпределението на доход през държавния бюджет през първата година в размер на 3.9 млрд лв. Това е около 10.2% от националния доход. Предлаганите промени биха съкратили преразпределението като процент от БВП от около 41% от 31%.
През следващите години процентът на преразпределението постепенно ще намалява в резултат на намалението на пенсионерите, които разчитат на държавна (социална) пенсия. Така към момента на приключване на прехода от разходопокривна към капиталово-натрупваща пенсионна система преразпределението би следвало да намалее до около 22% (тъй като в нереформирания сегашен вариант разходите за пенсии са около 9% от БВП).
Заради това постепенно намаляване на преразпределението, както и поради естеството на икономическите отношения, част от макроикономчиеското въздействие ще се прояви със забавяне. Значима част от ефектите за икономиката ще се проявяват след един или повече мандати на управление.
Следваме универсалния подход на оценка на икономическото въздействие от промени в икономическата политика, като сравняваме две състояния на икономиката – със и без реформа – като допускаме, че останалите фактори на влияние не се променят. Някои от ефектите не са количествено измерими поради естеството на държавната интервенция в стопанските отношения – наложените промени в доброволните пазарни отношения скриват истинските цени на размяната, което прави труда и понякога невъзможна оценката на загубата на ресурсите.
Намаляването на изземването на доход от произвеждащите българи е тъждествено с намаляването на дохода на българите, които под някаква форма са зависими от дъ6ржавния бюджет. Промяната на положението на отделни групи българи е естествена част от резултатите от фискалната реформа. Тук разглеждаме как ще се променят агрегирани макроикономически променливи, които описват стопанската динамика в страната.
Очакваните положителни икономически въздействия се отнасят до следните взаимосвързани променливи: Увеличаване на общото ниво на заетостта и икономическата активност Увеличаване на производителността на труда и доходите Свиване на дела на “сивата” икономика Увеличаване на дела на вътрешните спестявания в общия национален доход Увеличаване на притока на спестявания от чужбина (чужди инвестиции) Осигуряване на фискална и макроикономическа стабилност
Увеличаването на икономическата активност има няколко измерения. Първо, ще се увеличи общият брой на заетите под някаква форма в стопанството (независимо дали са наети по трудов договор, хора без постоянен работодател или предприемачи). Видимата част на икономиката ще регистрира увеличение в резултат на разкриване на нови работни места, както и на излизане от сивата икономика на съществуващи работни места. Най-значителен резултат ще има в групата на “лицата, които са в трудоспособна възраст, но не са част от работната сила” – техният брой в момента е около 1.5 млн. души. Очакваме поне 2/3 от тях да започнат да участват в регистрираната част на икономиката известно време след реформите. Част от заетите на бюджетна издръжка, които в момента са около 460 хиляди души, ще преминат в сектори, които добавят стойност (а няма просто да получават дохода на другите). Не на последно място, броя на официално считаните за безработни ще намалее от сегашните около 400 хиляди поне наполовина.
На второ място, увеличаването на икономическата активност, ще се прояви в по-бърз “оборот” на работни места. Това означава, че дори без нетна промяна в броя на заетите, за определен период ще се откриват повече работни места (и съответно повече работни места ще бъдат закривани). Това ще е съпътстващ процес на увеличаването на производителността на труда и доходите, които от сегашните около 3-4% реален ръст средно на година вероятно ще достигнат 6-8% ръст.
Очакваме делът на вътрешните спестявания, който в момента е около 14% от националния доход, да се увеличи над 20%, какъвто е бил средно за последните двайсет години в страните от OECD. В ЕС в момента също са приблизително на ниво около 1/5 от БВП. Това чувствително ще увеличи потенциала за натрупване на капитал в икономиката.
Нетното преместване на богатство – или прилива на чужди инвестиции – в България в момента е около 2.3 млрд. евро на годишна база (по данни за платежния баланс до средата на 2004 г.) Това е значима част от финансирането на капиталообразуването в икономиката. Трудно е да се направи прогноза как ще се отрази данъчната реформа на чуждите инвестиции при положение, че бизнес климата в редица други страни също се променя динамично и не е ясно каква ще бъде относителната привлекателност на България. При всички положения, дори без точна оценка на този ефект, е важно да се има предвид, че той ще е положителен и значим.
Накрая, но не и по-значение, е запазването на фискалната стабилност – и следователно на цялостната макроикономическа стабилност – при провеждане на предлаганите реформи. Съкращаването на преразпределението, както е предложени за първата година от реформата, е постижимо от фискална гледна точка и не носи рискове от социално недоволство. Намаляване на преразпределението с около ¼ или около 10% от общия национален доход е възможно при положение, че се провежда по предложения начин. Например съкращаването на лихвените разходи, капиталовите разходи и т.н. “издръжка” не очакваме, че ще промени положение на цели групи граждани.
Провеждането на пенсионната реформа на принцип, който гарантира доход на сегашните пенсионери и тези, които ще бъдат пенсионери следващите двайсет години, ще гарантира социалната стабилност. Провеждането на здравната реформа в интегрирания вариант на предложените реформи не само че няма да създаде социални проблеми, но и ще подобри положението на значителна част от българите чрез подобряване на качеството, достъпа и надеждността на здравните услуги. Финансирането на здравеопазването ще бъде основано на принципите на личния избор и отговорност, което е решаващо за успеха на новия модел.
Ефекти от намалените данъци и осигуровки върху различните данъкоплатци
Провеждането на данъчна и осигурителна реформа се отразява различно на отделните данъчни субекти. Общото намаляване на тежестта на публичните разходи има позитивно влияние върху всички играчи в икономиката, но генерирането на политически консенсус около реформата налага разграничаване на конкретните очаквани ефекти за различните типове данъкоплатци. В тази част предлагаме илюстрация на тези ефекти, като основните цели са: ü оценка на очакваното намаление на тежестта според размера и източника на дохода за физическите лица; ü оценка на очакваното намаление на разходите за труд на работодателите; ü оценка за общото нарастване на разполагаемия доход за предприемачите.
1. Ефекти върху дохода на заетите по трудов договор За оценката използваме два показателя: пределна данъчно-осигурителна ставка и очакван ръст на нетния доход след реформата. Допусканията са следните: ü За основа на сравнение приемаме данъчната таблица по ЗОДФЛ от 2004 г. ü Осигурителните вноски са изчислени при 3-та категория труд (общо 42,7%) ü Приемаме, че около 70% от намалението на тежестта ще бъде насочено към увеличаване на дохода на работника (и 30% от намалението – към съкращаване на общия разход на труд за работодателя) ü При реформата осигуровките се плащат изцяло от работника
Ефектите от реформата могат да бъдат обобщени така: - Сегашната система на осигуряване и подоходно облагане е силно прогресивна (при доход до 1200 лв. на месец) и регресивна след това ниво. Пределната тежест достига до 52% в доходния диапазон малко под 1200 лв. В същото време, предлаганата реформа създава единна пределна ставка (обща за данъка и оигуровките) от 19,9% - Увеличението на нетния доход за заетите може да бъде значително – до около 45% при брутни заплати от 1000-1200 лв. на месец. При средната за момента работна заплата увеличението ще бъде около 29%. За най-ниските доходи (близки до минималната работна заплата) нарастването ще е около 20%.
2. Ефекти върху самоосигуряващите се лица Този кръг данъкоплатци обхваща както свободните професии, така и едноличните търговски и съдружниците в търговски дружества, които се осигуряват сами. За оценката използваме два показателя: пределна данъчно-осигурителна ставка и очакван ръст на нетния доход след реформата. Допусканията са следните: ü За основа на сравнение приемаме данъчната таблица по ЗОДФЛ от 2004 г. ü Осигурителните вноски за включват 29% за пенсия и 6% за здравно осигуряване, тъй като това е минималния задължителен “пакет”, който тези лица са длъжни да плащат
Ефектите от реформата могат да бъдат обобщени така: - Сегашната система на осигуряване и подоходно облагане е силно прогресивна (при доход до 1200 лв. на месец) и регресивна след това ниво. Пределната тежест достига до 54% в доходния диапазон малко под 1200 лв. В същото време, предлаганата реформа създава единна пределна ставка (обща за данъка и осигуровките) от 19,9% - Високата пределна тежест, дори при обща ставка от 35%, е резултат от начина на изчисляване на осигуровката – докато при наетите на трудов договор тя се дели между нает и работодател, то при самоосигурявашите се тя е изцяло за сметка на лицето. Така при равна ставка, самонаетите плащаха ефективно повече; предлаганата реформа премахва това изкривяване - Увеличението на нетния доход за заетите може да бъде значително – до около 59% при брутни доход от 1000-1200 лв. на месец. Ефектът при равен доход е по-голям от този при наетите на трудов договор, заради коментираното по-горе изкривяване.
3. Ефекти за работодателя – облагане на труда и печалбата Прекият ефект за предприемачите ще бъде по линия на намалено облагане на печалбата (ставка по корпоративния данък от 10%) и намаляване на разходите за труд заради по-ниската тежест върху наемането на работници. Ползата за всеки отделен предприемач ще бъде различна и ще зависи от: - средната заплата на заетите в предприятието; - еластичността на търсенето труд в конкретния бизнес сектор (ако еластичността е малка, по-голям дял от данъчния ефект ще бъде получен от работника, и обратно) - структурата на добавената стойност – какъв е делът на разходите за труд и какъв – на предприемаческата печалба. За илюстрация предлагаме очакваното намаление на разходите за труд и увеличения на нетния доход на работника при различна еластичност на пазара на труда
Както се вижда от графиката, когато целият данъчен ефект се получи от работника, неговият доход расте с 45% при непроменен разход за труд при работодателя (дясната част от графиката). Когато работодателят намали разходите си за труд до размера на сегашната брутна заплата, той “спестява” над 24% от тези разходи, а работникът все пак получава 6% увеличение на нетния доход.
Общият ефект от намаляването на личните и корпоративните данъци и осигуровки може да се илюстрира на ниво “компания” като се събере ефекта от намаляването на ставката по корпоративния данък с намаляването на разходите за труд. Ползите изчисляваме при следните допускания: - За база използваме ставка от 19,5% по корпоративния данък (2004 г.) и сравняваме с нова ставка от 10%; - Приемаме два типа еластичност на пазара на труд за съответната компания, при които съответно 70% и 30% от данъчния ефект се получават от работодателя
Таблица 8.1. Ефекти върху общото облагане на труда и печалбата в предприятието при 30% от данъчния ефект в полза на работодателя
Таблица 8.2. Ефекти върху общото облагане на труда и печалбата в предприятието при 70% от данъчния ефект в полза на работодателя
Тъй като намалението на ставката по корпоративния данък е почти двойно, то положителният ефект се проявява най-силно в тези компании, където съотношението печалба/разходи за труд е най-високо. По-масовият случай обаче се отнася за компании, където разходите за труд значително надхвърлят предприемаческата печалба. В тези случаи очакваното общо намаление на прякото облагане е в рамките на 16%-27%. [1] Изчисляваме ги по индиректен начин, като използваме данни за НСИ за образуването на капитал и данни на БНБ за дефицита по текущите плащания. Тъй като дефицитът по текущите плащания не е резултат от нов държавен външен дълг, го считаме за тъждествен с притока на чужди капитали в икономиката.
[2] Ineke Van Beusekom, Silke Tönshoff, Han De Vries, Connor Spreng, Emmett B. Keeler : Possibility or Utopia? Consumer Choice in Health Care: A Literature Review, RAND Corporation, March 2004
[3] След 1 април 2004 г. ценните книжа се отчитат по номинална стойност, когато се пресмята дълга. Между януари 2003 г. и март 2004 г. практиката беше ценните книжа да се отчитат по стойност на придобиване, т.е. има известно формално увеличение на дълга по линия на ценните книжа с отстъпка. [4] Прогноза на МФ.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||